原文標題：How does the Fed define 「maximum employment」?
作者：Lorena Hernandez Barcena，David Wessel來源：The Brookings Institution
美國國會賦予美聯儲的雙重目標是最大就業和價格穩定。美聯儲將價格穩定定義為平均通脹2%，但最大就業目標並不適合用這種簡單的衡量標準。
聯邦公開市場委員會（FOMC）作為美聯儲政策制定的主體，在其《關於長期目標和貨幣政策策略聲明》（《聲明》）中表示，「最大就業水平是一個基礎廣泛、包容性強的目標，它不能被直接衡量，且隨時間推移而變化，主要受影響勞動力市場結構和動態的非貨幣因素驅動……委員會的政策決定必須基於距離實現最大就業缺口的評估，並認識到這種評估必然是不確定的且可能被修改。委員會在進行評估的過程中，會將一系列指標納入考量。」
簡而言之，最大就業（或稱為充分就業）是指經濟在通脹穩定的情況下，可以維持的最高就業水平。它描述了一個幾乎每個想工作的人都有工作的經濟體。
失業率是測度一個經濟體是否實現最大就業的一個重要途徑，但不是唯一途徑。
美國勞工統計局（BLS）定義的總體失業率（U-3）是指，在過去4周內積極尋找工作，並且目前有工作能力的失業者占勞動力的百分比。勞動力是指（過去4周內積極尋找工作的）失業人數加就業人數的總和。
然而，這一衡量指標並沒有考慮到所有的閒置工人（idle workers），也不是充分衡量勞動力市場「鬆弛」（slack）程度的指標。比如，它沒有計算已經放棄尋找工作的工人或因為找不到全職工作而做兼職的工人。
例如，U-6失業率就囊括了挫敗工人（那些想工作但放棄尋找的人，因為他們認為沒有工作可以提供給他們）、邊際依附工人（那些想工作但因為其他原因而停止找工作的人）以及那些想要全職工作但不得不從事兼職工作的人。U6失業率又被稱為「有效失業率」，能更真實地反映失業情況。
主要是因為，在過去十年的大部分時間裡，失業率的下降並沒有帶來通脹的上升。美聯儲理事Lael Brainard曾表態：「儘管失業率是一個非常有信息量的指標，但它僅僅是衡量勞動力市場距離最大就業缺口的狹義指標。在近四十年中，貨幣政策的指導思想是，當失業率接近其正常水平時，應該提前減少寬鬆，否則高通脹將很快出現。但過去十年經濟關係的變化導致趨勢通脹持續略低於目標，並且通脹對（勞動力）資源利用（水平）相對不敏感。」（譯者註：過去十年菲利普斯曲線平坦化）
在2020年8月，美聯儲對《聲明》進行了細微但重要的修訂，即美聯儲將對「就業較其最大水平的缺口」作出反應，而不是之前的「與其最大水平的偏離」。這表明，聯儲將不再僅僅因為失業接近或者甚至低於經濟學家模型估計的與穩定通脹一致的失業率，就提前收緊貨幣政策。
美聯儲表示：「這一修訂表明，在不必要的通脹上升或其他可能阻礙實現委員會目標的風險沒出現時，高就業本身不會成為政策上的擔憂。」
美聯儲將最大程度的就業定義為一個「基礎廣泛、包容性強的目標」。當美聯儲主席鮑威爾宣布在《聲明》中增加這句話時，他說這」反映我們肯定了強勁的就業市場的好處，尤其是對許多低收入和中等收入群體。「
這反映出人們呼籲美聯儲將利率維持在較低水平，以促進公眾的就業，包括更有可能失業的有色人種群體。他還主張，在判斷經濟體是否處於最大就業時，不要只看總體失業率。這意味着美聯儲政策的實踐仍有待觀察。
一些觀察者認為，美聯儲應該將利率維持在低位直到黑人失業率下降。但鮑威爾說：「基礎廣泛、包容性強這一目標的意義不是針對任一特定群體的特定失業率……我們觀察的是失業率，勞動參與率以及不同人口和年齡群體的工資等等。」
美聯儲及其他機構追蹤的勞動力市場的其他指標還包括：
勞動參與率（Labor Force Participation，LFP）是正在工作或正在積極尋找工作者人數之和與適齡勞動人口（也成平民非機構人口，即16歲及以上者，不包括軍人、犯人、精神病人、以及住在護理院者） 之比。簡單來說，就是勞動力占平民非機構人口的比例。
近些年，由於嬰兒潮世代（譯者註：1946年至1964年出生的人）步入退休年齡，勞動力參與率有所下降。為了剔除這種人口結構變化的影響，經濟學家通常關注25至54歲人口的勞動力參與率，即所謂的 "壯年"（prime age）勞動參與率，因為這個年齡段的人更可能去工作。當壯年勞動參與率下降時，意味着更多工人處於經濟邊緣地帶，因為他們沒有被計入失業人口，但本可以被納入勞動力（他們不再積極尋找工作，從而離開了勞動力大軍）。
在經濟下行時，勞動參與率通常隨着人們停止找工作而下降。在疫情期間，勞動參與率急劇下跌，這是因為很多家長（尤其是母親）因託兒所關閉和學校轉向遠程教育而退出勞動力市場，一些人因擔心疫情或者其他理由而退出勞動力市場，還有一些人提前退休。讓美聯儲和其他經濟學家驚訝的是，當疫苗普及、封鎖結束後，勞動力參與率並沒有很快反彈。
由於勞動參與率未能迅速反彈回疫情前水平，美聯儲在2021年底和2022年初判定經濟比預期的更接近最大就業。鮑威爾指出，美聯儲官員希望「「隨着勞動參與率逐漸上升，與物價穩定相一致的最大就業水平可能會上升。」
圖1：Share of adults working or looking for work still below pre-pandemic level；Labor force participation rate,25-54 year olds
就業人口比率（employment to population ratio）是就業人口占適齡勞動人口的百分比（或就業人數占平民非機構人口的比例）。它也反映了被計為失業的人、因其他原因而不工作的人——那些選擇退休者，以及那些放棄尋找工作者的情況。
以1.6萬僱主作為樣本，美國勞工統計局的JOLTS（Job Openings and Labor Turnover Survey，職位空缺和勞動力流動調查）衡量了離職人數。
離職率（Quits rate）計算的是自發離職的工人占總就業人口的百分比。裁員和解僱率（Layoffs and discharges rate）包括所有由僱主發起的非自願離職。退休、調職、死亡和與殘疾有關的離職則被計入其他離職率。
工人在相信自己可以找到別的工作時，更有可能離職，所以離職率上升代表就業市場非常強勁。
JOLTS還計算了僱主正在積極招聘並且在30天內開展工作的職位數量。未能被填補的職位數量衡量對勞動力需求未得到滿足的程度。失業人數與職位空缺數的比率是度量就業市場強度的一種方法；這個比率越低，經濟就越接近最大就業。
圖2：Sign of a tight job market；Number of unemployed persons per job opening
貝弗里奇曲線以20世紀英國勞工經濟學家兼政治家——威廉·貝弗里奇的名字命名（儘管他從未畫過這條曲線），該曲線將正在招聘的工作崗位的數量（占所有已被填補和未被填補工作崗位的百分比）與失業率進行對比。勞工統計局按月更新圖表。這條曲線通常向下傾斜，因為失業率上升通常伴隨着空職率下降，因為有更多的人在找工作。
圖3：The Beveridge Curve (job openings rate vs.unemployment rate), seasonally adjustedClick and drag within the chart to zoom in on time periods
曲線的外移（即向右上方移動）表示在給定職位招聘數量下，失業率上升。通常，外移被視為勞動力市場出現不受歡迎變化的「指示燈」，比如，工人的技能和僱主的需求之間的不匹配程度擴大了，或者失業工人不願意接受現有工作。
貝弗里奇曲線在大衰退（Great Recession）後確實出現過外移。而在疫情期間和疫情後，曲線進一步外移；換句話說，在給定的失業率下，僱主們發現，與過去相比，現在更難招工。當失業率在2021年11月下降到4.2%時，職位空缺率為6.6%。而在2017年9月，失業率也是4.2%，但職位空缺率為4.1%。NAIRU（非加速通脹失業率）是在不導致通脹上升的情況下，對失業率能達到的最低水平的估計。背後的邏輯是當失業工人數量有限時，僱主會提高工資，從而導致價格上漲。
NAIRU難以被精確估計，並且隨時間推移而變動，且人口統計學、工會力量和生產力變化都會產生影響。美聯儲是否認為美國在2022年初處於最大就業狀態？
在2022年1月的發布會上，伴隨着對通脹上升的擔憂加劇，鮑威爾表示「大部分FOMC參與者認為，勞動力狀況符合最大就業」，他對最大就業的定義是」與價格穩定目標相一致的最大就業水平」。鮑威爾補充說，問題是「在不傷害勞動力市場的情況下，我們是否可以提高（利率）並轉向不那麼寬鬆的（貨幣政策）。」
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