鑽石舞台

回顧建黨百年歷史，可以說，中國共產黨自成立之日起，就以實現中國人民當家作主為己任，人民民主始終是中國共產黨高揚的一面旗幟。我國五四運動時期的第一代覺醒者，正是在 「民主與科學」的旗幟下聚集起來，自覺接受馬克思列寧主義，與中國工農群眾革命鬥爭實踐相結合，創立了中國共產黨組織，並帶領人民群眾進行了艱苦卓絕的長期奮鬥。新中國成立後，為了保障人民當家作主的政治地位，維護最廣大人民的根本利益，黨繼續領導全國人民進行了全面的實踐和探索，取得了巨大的成就，積累了豐富的經驗。過去一段時期特別是十年「文革」期間，由於受到「左」的錯誤指導思想的干擾，社會主義事業遭受嚴重破壞和損失，人民民主權利受到嚴重侵犯和踐踏。直到黨的十一屆三中全會，我們黨堅決地開展了指導思想上的撥亂反正，開始了改革開放和社會主義現代化建設的偉大實踐，於是社會主義民主政治建設進入了蓬勃發展的新時期。黨的十一屆三中全會明確提出：加強社會主義民主政治制度建設，加快推進社會主義民主政治制度化、規範化、程序化，建設社會主義法治國家，發展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主。正是在這樣一個歷史轉折的關鍵時刻，鄧小平在認真總結歷史經驗和教訓的基礎上深刻指出：「沒有民主就沒有社會主義。」鄧小平的這一重要論斷，集中體現了我們黨在新時期對於社會主義民主的深刻認識。此後，黨的歷屆代表大會都把發展人民民主作為社會主義民主政治建設的重要議題。在此基礎上，黨的十七大又進一步明確提出「人民民主是社會主義的生命」，這表明我們黨對發展人民民主的認識仍在不斷深化之中。

黨的十八大以來，習近平曾經在不同場合多次重申發展人民民主的重要性，並且特別強調要務實發展、落到實處。2014年，在慶祝中國人民政治協商會議成立65周年大會上，習近平明確指出：中國共產黨領導人民實行人民民主，就是保證和支持人民當家作主。保證和支持人民當家作主不是一句口號、不是一句空話，必須落實到國家政治生活和社會生活之中。同時還特別強調：民主不是裝飾品，不是用來做擺設的，而是要用來解決人民要解決的問題的。習近平在慶祝中國共產黨成立100周年大會上的講話中，明確提出「發展全過程人民民主」這一新的重要論斷，為深入推進社會主義民主建設提供了實踐遵循和理論指導。我們認為，在中國特色社會主義事業進入新時代這樣一個全新的時代背景下，從全過程人民民主的視角審視當前我國基層民主與基層治理的實踐狀況及發展走向，有着非常重要的現實意義。根據這一要求，我們從發展全過程人民民主的視角出發，從以下三個面向來揭示基層民主與基層治理的發展趨勢：一是按照民主的邏輯進程，「四個民主」相銜接，實現「四個民主」的均衡發展；二是根據民主的實際內容，民主與民生相統一，推進民主與民生一體化建設；三是基於民主的實現形式，民主與治理相結合，從選舉民主走向協商民主。而在我們努力推進全過程人民民主的進程中，正面臨一系列新的矛盾和問題，有待於在今後實踐中逐步地處理和解決。

全過程人民民主首先體現在完整的制度程序上，制度程序的完整是全過程人民民主的規則基礎和法律保障。如果人民只是在投票時才被喚醒、投票後就進入休眠期，這樣的民主是不完整的、不真實的，因而也就是形式主義的。正如習近平所指出的：「人民是否享有民主權利，要看人民是否在選舉時有投票的權利，也要看人民在日常政治生活中是否有持續參與的權利；要看人民有沒有進行民主選舉的權利，也要看人民有沒有進行民主決策、民主管理、民主監督的權利。」這也就是我們考察我國基層民主的運行過程必須堅持的基本理論指導。

村民自治是我國農村基層民主的基本形式。我國《村民委員會組織法》明確規定：村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。這裡的「四個民主」是一個完整的制度程序，各個環節之間有着內在的邏輯關係，既不能相互顛倒，也不能相互替代，更不能隨意取消。在這一制度程序中，民主選舉是指成年村民都有權選舉村主任和村委會的委員；民主決策是指村裡面的重大事情均由村民選出的村委會和村民代表通過協商表決通過；民主管理是指村裡的事務由村民選出的村委會代表村民進行管理；民主監督是指村民有監督村主任和村委會的日常工作的權力。其中，民主選舉是整個民主過程的邏輯起點和基本前提。民主選舉是村民進行政治參與的最重要、最直接的民主權利，是村民當家作主行使民主權利的主要途徑。民主選舉的質量直接關乎民主決策、民主管理和民主監督的運行效果。民主選舉作為基層民主的前提和基礎，直接影響着基層民主運行的整體質量和實現程度。所以說，如果沒有民主選舉，就談不上什麼民主決策、民主管理和民主監督。趙樹凱認為，通俗的說法是「四個民主」一套車，但是，四者之間有輕重，不對等。選舉是民主制度的核心。最能體現民主水平的是選舉水平，是選舉制度是否合理、是否執行運作得好。決策、管理、監督的權利在很大程度上是從選舉權里派生出來的。選舉權能得到保障，決策權、管理權、監督權才能有效。當然，同時也必須看到，在整個基層民主運行過程中，民主決策是民主制度安排中的關鍵內容，民主管理是這一制度的落實環節，而民主監督則是制度實現的重要保障。這後三個民主同樣是缺一不可，無法替代。因此，在基層民主實踐過程中，還必須在民主決策、民主管理和民主監督等後續環節上把基層民主真正做好做實，才能使基層社會的自治能力逐步成長起來，為更高水平的基層民主建設創造社會條件。由此觀之，「四個民主」之間可以說各有其重要地位和功能作用，缺一不可，不可以隨意取消、相互替代，而只能相互補充、相互結合。這就是說，只有將「四個民主」有機銜接起來，實現均衡發展，形成完整的民主運作過程，才有利於基層民主的健康發展。

我國村民自治在20世紀80年代後期剛剛出現的一段時期內，民主選舉蓬勃興起並很快形成一股熱潮，呈現出一派高歌猛進的繁榮景象，產生了極為深刻的社會影響。這本身也符合民主政治自身的發展邏輯。但由於民主選舉環節單兵突進，後續民主環節跟進緩慢，於是，伴隨着村委會選舉的逐步推開，選舉過程中的種種亂象諸如拉票賄選、宗族勢力影響以及黑惡勢力滲透等也逐漸顯現出來。這種重選舉而輕治理的基層民主實踐使「四個民主」之間的關係失衡，造成了選舉與治理之間的績效脫節。進入21世紀以來，隨着城市化浪潮衝擊導致鄉村社會發生了一系列深刻變化，諸如中青年村民進城務工，大量農村資源流向城市，傳統鄉村文化趨於瓦解，致使村民自治實踐遭遇一系列現實難題而陷入治理性困境。這就是推動我國農村村民自治從民主選舉走向民主治理的基本動因。同時，從基層民主自身發展的內在邏輯來看，為了深化和鞏固基層民主實踐的既有成效，逐漸形成基層民主持續發展的態勢，也迫切要求基層民主的發展路徑必須實現戰略性轉換，即從民主選舉繼續推進到「四個民主」。這是因為，基層民主的健康發展不僅要建構於「民主選舉」這一特定的基礎之上，而且還要有民主決策、民主管理和民主監督等一系列配套制度作為支持和保障，才能真正實現廣大群眾的知情權、參與權和監督權，從而使基層社會的治理能力逐漸得到提升，為實現更高水平的基層群眾自治創造良好的社會條件，進而邁向基層群眾自治的全過程人民民主。

由此可見，在村民自治實踐中，必須堅持做到「四個民主」相銜接，實現「四個民主」的均衡發展，才能使基層民主不斷推進並逐步走向全過程人民民主。但是，目前我們在推進「四個民主」均衡發展的過程中，面臨着一系列新情況、新問題，有可能對村級民主和村莊治理產生一定的消極影響，迫切需要在實踐中認真研究和妥善解決。

近些年來，加強黨的全面領導，實現黨建全面強化是鄉村治理的最大特點。黨組織建設全覆蓋，黨組織經費保障不斷強化，黨組織書記的職權不斷充實，這為村莊權力體系構建了新格局，對鄉村治理體系建設產生了重要影響。而作為強化黨在基層領導與建設的重要方式，村黨組織書記「一肩挑」制度得到了中央重視，並在全國範圍大規模推進，也取得了比較明顯的成效。但在實踐中，各地農村廣泛推行村黨組織書記「一肩挑」工作，在當前各地進行的村（社區）「兩委」換屆過程中，面臨着不少現實問題：一是這一工作已經成為一場新的政績競賽。2021年中央一號文件明確提出：「在有條件的地方積極推行村黨組織書記通過法定程序擔任村民委員會主任，因地制宜、不搞『一刀切』。」然而，很多地方實際上把「一肩挑」當成一項政治任務硬性推進，在不少地方甚至發展為按照百分之百比例推進「一肩挑」。目前，很多省份已經完成了村（社區）「兩委」換屆，有些省份村黨組織書記「一肩挑」的比例達到了100%，這對那些還沒有完成換屆或正在換屆的省份造成了很大的壓力。於是形成了村黨組織書記「一肩挑」的政績比賽，大家都在朝着100%這個目標努力。二是有些地方為了100%達標，便脫離本地農村實際搞「一刀切」。一些條件並不成熟的村莊讓下派幹部「一肩挑」，有的地方招聘一些大學生到村里「一肩挑」，還有的鄉鎮為了完成100%達標任務，甚至還未經村委會換屆選舉，就採用行政手段停止現有村主任的工作而移交給村支書，造成村黨組織書記「一肩挑」的既成事實。這些做法實際上都有違中央推出「一肩挑」政策的初衷，難免會帶來一系列負面效應。三是目前確有一些農村的黨建工作還不能很好地滿足「一肩挑」的實際需要，嚴重缺乏合適的村黨組織書記人選。中央在2018年提出村黨組織書記「一肩挑」這一要求之後，許多地方並沒有根據中央的政策要求，抓緊工作、下大功夫對村黨組織書記人選進行選拔培育，由於這方面的基層黨建工作相對滯後，也嚴重地制約了「一肩挑」制度的貫徹落實。現實中有些地方確實存在村黨組織負責人後備力量缺乏的問題，因而現在要全面推行村黨組織書記「一肩挑」就非常困難。

與此同時，村級治理出現了基層治理行政化的趨勢。隨着目前全國各地廣泛推行村黨組織書記「一肩挑」，實現村級治理機構「四合一」，村黨組織書記也就名正言順地成為鄉鎮黨政的一條腿，這也就意味着體制內精英替代鄉村公共權威成為基層治理主體。於是，村莊治理的各種事務主要由村支書統攬，村民自治有可能演變為「村幹部自治」。這種基層治理行政化的趨勢，無形中助長了領導者個人專斷作風，容易形成「一言堂」。如果主要領導的素質不高，考慮問題不全面、不科學，一旦出現失誤，難以及時制止和糾正，其後果不堪設想。自從國家1987年頒布《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》、1988年6月1日開始試行以來，隨着村民自治在全國各地的逐步興起並走向熱潮，村民委員會與村黨支部即「兩委」關係便成為村民自治實踐中普遍存在的一個矛盾。伴隨着村民自治工作的迅速發展，黨的領導核心與村民自治權利之間的衝突卻愈來愈嚴重。這一問題逐漸引起中央高層的關注，1998年《村民委員會組織法》修訂並正式出台，改變了村委會和村黨支部的權力格局，成為「兩委」關係變化的分水嶺。到2018年12月修訂並實施的《中國共產黨農村基層組織工作條例》吸納了關於「兩委」「一肩挑」的主張，由此爭論了近20年的「兩委」關係問題有望得到解決。然而，如何有效解決「一肩挑」之後村級組織權力集中導致的各種問題仍是一大考驗。在現實中，農村基層黨組織作為鄉村振興和基層治理的領導核心，究竟應當怎樣在實際工作中開展領導，怎樣妥善處理「兩委」關係的問題，並沒有由於實行「一肩挑」後就自然而然地得到解決。實際上，上級黨委對於作為下級組織的黨支部，與作為有「村組法」規定定位的村委會，其工作機理是不一樣的。從黨的紀律來講，下級組織服從上級組織，村黨支部必須服從鄉鎮黨委；而從村民自治法律來說，村委會是自治組織，在法律框架下自主運行，村委會由村民選舉產生，理應向村民負責。可見，這兩條線運行的邏輯是不一樣的。當然，從理論上講，無論作為黨組織書記還是村主任，歸根到底都是為村民群眾服務的，兩者並沒有根本利益上的衝突。但在實際工作中，當上級領導和基層群眾之間的意見不一致甚至發生矛盾時，這一問題仍然會顯現出來。因此，有學者堅持認為，「村黨組織在振興鄉村中發揮的是政治領導作用而不是越俎代庖去代替村民自治組織行使自治職能，那樣只會削弱村民自治組織的自治功能」。因此，應當如何在鄉村振興和基層治理的總體格局中強化和優化黨的領導，在黨的集中統一領導下構建多方協調共治共享的治理格局和機制，仍然是當前村民自治和鄉村振興實踐中亟待解決的重要問題。

此外，鄉村政治單軌化也是當前農村基層民主和基層治理中存在的一個較為突出的問題。費孝通先生認為，一個健全的、能持久的政治必須是上通下達、來往自如的雙軌形式。中央所派遣的官員到知縣為止不再下去了，這是自上而下的軌道。但是自上而下的命令，誰也不敢保證一定是人民樂於接受的，所以事實上一定要敷下雙軌。另一條自下而上的軌道，就是由地方的紳士和地方官以私人的關係接頭。表面上我們只看見自上而下的政治軌道，執行政府命令，但是事實上，一到政令和人民接觸時，在差人和鄉約的特殊機構中，就轉入了自下而上的政治軌道，這條軌道並不在政府之內，但是其效力卻很大的。如果這雙軌中自下而上的軌道淤塞了，便會發生單軌政治。政治絕不能只在自上而下的單軌上運行。人民的意見是不論任何性質的政治所不能不加以考慮的。而在當前的鄉村治理實踐中，在自上而下和自下而上兩條軌道運行中，由於「雙向」政治互動不暢，中央政府與農民之間的溝通渠道就容易淤塞。中央政府的政策通過自上而下的軌道經由體制內精英傳輸進入鄉村社會後，為了掌握政策的實踐效果，中央和地方高層政府也會採用檢查、督導等辦法了解民情。但由於代表村民行使自治權的體制性精英已經被吸納進行政體制當中，亦步亦趨地追隨鄉鎮政府，而難以兼顧村莊的利益，很難再通過與鄉鎮政府溝通協商去修訂政策。這就必然造成政策的局部或整體失效。失效的政策給農民正常的生產和生活帶來不便，甚至會損害少數人的正當合法權益，進而引發農民的求援與抗爭。這不僅會影響到鄉村振興和基層治理的績效，而且還潛藏着誘發基層社會不穩定的風險。

2012年11月15日，在黨的十八大即將結束之際，習近平同中外記者見面時說道：「人民對美好生活的嚮往，就是我們的奮鬥目標。」 2018年12月18日，習近平在慶祝改革開放40周年大會上的重要講話中再次強調，我們必須始終把人民對美好生活的嚮往作為我們的奮鬥目標，同時提出了兩個方面的重大任務：「我們要健全民主制度、拓寬民主渠道、豐富民主形式、完善法治保障，確保人民依法享有廣泛充分、真實具體、有效管用的民主權利。我們要着力解決人民群眾所需所急所盼，讓人民共享經濟、政治、文化、社會、生態等各方面發展成果，有更多、更直接、更實在的獲得感、幸福感、安全感，不斷促進人的全面發展、全體人民共同富裕。」這就是說，發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享，歸根到底是要讓人民群眾有更多獲得感、幸福感、安全感。這體現在全過程人民民主中，不僅僅是政治生活中行使當家作主的政治權利，更重要的是日常生活中獲得實實在在的經濟利益。簡言之，人民對美好生活的嚮往主要包括兩個方面，即民主和民生。而這兩大任務，前者就是發展民主，後者就是解決民生。這兩大任務的完成，就是為了實現人民群眾對美好生活的嚮往。由此看來，全過程人民民主的目標追求涵蓋了人民的政治權利和經濟利益這兩個方面。那麼，應當如何處理兩者之間的關係，從而推進全過程人民民主的進程呢？

民主與民生之間的關係是辯證統一的。一方面，民主與民生是相互依存、互為條件的。王浦劬通過對信訪制度的研究發現：「社會民生的實現，重要途徑之一在於治理民主的實現，而治理民主的運行，又恰恰是社會民生觸發、促成和推進的，並且最終落實為社會民生的實現。」這就是說，社會民生離不開治理民主，治理民主是社會民生的前提，而實現社會民生又為治理民主提供了條件，可見兩者是相輔相成的。另一方面，民主與民生又是相互結合、互動共進的。林尚立提出，民主與民生相結合，民主建設與民生建設一體化，這是我國人民民主的內在要求及其特色。因此，我國的現實有效的民主化戰略，不僅要把握民主建設的漸進性和現實性，更要在對民生民主的追求中把民主與民生相結合，使民主建設與民生建設一體化，這是人民民主的內在要求及其特色所在。

如何認識和處理民主與民生的關係問題，我們可以從中國共產黨成功領導中國革命的歷史經驗中獲得深刻啟迪。中國共產黨領導的革命戰爭為什麼會取得成功?對於這一問題，國內外史學家進行過許多深入研究，觀點可以說眾說紛紜，認為其原因非常複雜, 甚至有偶然因素，但有一點是達成共識的, 這就是農民的支持與參加是中國革命勝利的主要保證。沒有這一條件，一切都不會發生，一切也無從談起。關於這一點，早在1944年, 閻錫山就曾感慨：「今天共產主義者之所以能夠擁有如此強大的武力是因為有這麼多的人追隨他們。」1970年代以後, 法國學者畢仰高認為：「農民的參與是中共革命勝利的基本保證。」美國學者塞爾登也曾提出:「如果說城市各階級的立場往往決定着其他地方革命的結果;那麼, 農民的支持, 或者更確切地說, 農民和城鄉知識分子的聯盟則在中國革命中具有決定性意義。」

而對於上述問題，如果要進一步追問：農民為什麼要支持中國共產黨？當時考察過革命根據地的許多西方學者作出了自己的回答。美國著名記者斯諾1936年訪問延安和陝甘寧邊區後明確提出：中共的社會經濟政綱是革命政黨與那些因為赤貧而將土地、糧食和生存放在首位的農民建立起密切關係的關鍵。美國外交官謝偉思1944年訪問延安後也認為, 農民支持中共的基礎在於中共的社會經濟政綱具有民主性, 就是照顧大多數人的利益。農民願意與中共軍隊一起戰鬥, 因為他們認定共產黨是為了他們的利益而戰。而在抗戰後期以及國共決戰時期，有許多西方學者，包括哈里森·弗曼、根德·斯坦、白修德和安那莉·雅科比等人所寫的關於共產主義運動的著作, 認為中共成功動員農民的關鍵在於他們在農民中間推行民主。

從中國共產黨領導人對自身領導的這場革命的認識來看，對於這一問題的答案就更加清楚。中國共產黨領導人清醒地認識到，在戰爭年代生存艱難的社會環境下，滿足人民群眾基本的生存需要，也就是解決老百姓的民生問題，對於贏得他們的支持，顯得異常緊迫和頭等重要。正是由於共產黨在根據地大力推進土地制度改革和減租減息運動，在一定程度上緩解了當時廣大農民的民生問題，因而激發了人民群眾響應共產黨號召參加革命的極大熱情。毛澤東在1934年1月江西瑞金第二次全國工農代表大會上的報告中就曾提出:「要得到群眾的擁護嗎？要群眾拿出他們的全力放到戰線上去嗎？那末，就得和群眾在一起，就得去發動群眾的積極性，就得關心群眾的痛癢，就得真心實意地為群眾謀利益，解決群眾的生產和生活的問題，鹽的問題，米的問題，房子的問題，衣的問題，生小孩子的問題，解決群眾的一切問題。我們是這樣做了麼，廣大群眾就必定擁護我們，把革命當作他們的生命，把革命當作他們無上光榮的旗幟。」同時，毛澤東也極為重視中央蘇區的基層民主建設, 認為這是人民群眾直接參與和自己切身利益密切相關的社會事務管理, 具體體現了人民群眾當家作主的民主權利。毛澤東在他寫的 《興國長岡鄉的蘇維埃工作》《上杭才溪鄉蘇維埃工作》 和《鄉蘇怎樣工作》等著作中, 十分生動地記載了中央蘇區基層民主建設的基本情況。中國共產黨領導蘇區建設的大量歷史資料充分表明，蘇維埃政權始終把保障和改進民生作為其根本價值取向，致力於改善人民生活，解決民生問題，使人民的物質生活和精神生活都發生了很大變化；與此同時，建立完善民主制度，保障廣大人民群眾直接參與政權建設的民主權利，以「實行國民黨政權和其他舊政權所沒有的最寬泛的民主」。

我們還可以以戰敗的國民黨方面的一些歷史資料作為印證。著名歷史學者高華對這一問題作過專門的研究，認為當時的國民黨統治之所以終歸失敗，就在於它代表的是官僚買辦階級和地主階級的利益，完全背離了廣大人民群眾的民生訴求，因而不可能得到人民群眾的支持和擁護。對於這一點，一些國民黨政府官員都看得非常清楚。高華引證了這樣一些重要的歷史資料：1946年12月21日，國民黨政府地政署署長鄭震宇向行政院呈文表示：「共產黨策動減租與分田之運動，深合於農民之要求……故能廣泛號召農民受其驅使，為其效命。」1949年 2月 1日，即將敗退台灣孤島的蔣介石在故鄉溪口寫道：「為政二十年對於社會改造與民眾福利着手太少，而黨政軍事教育人員，更未注意三民主義之實行，今後對於一切教育，皆應以民生為基礎。」

綜上所述，不難看到，中國共產黨領導中國革命之所以能取得巨大成功，很重要的一條歷史經驗就是正確地回應了當時廣大人民群眾急切面臨的民主和民生這兩大難題。具體地說，就是在極為艱苦的戰爭年代，中國共產黨領導的革命事業之所以能夠得到廣大人民群眾的極大支持，主要得益於兩大政策的實施：一是大力推行土地制度改革，二是積極開展基層民主建設，及時回應了當時廣大民眾的兩大訴求，在一定程度上實現了人民群眾的經濟利益和政治民主。正因為中國共產黨在革命根據地實現了民主與民生的緊密結合，互相促進，擴大了人民群眾的生活權利和民主權利，於是有力地推動了生產力的發展和蘇區群眾對新政權的積極參與。

再從現實來看，改革開放以來中國共產黨領導中國人民之所以能夠取得舉世矚目的偉大成就，從根本上講，主要是通過經濟體制改革，解放和發展生產力，解決了廣大群眾的民生問題；同時，通過政治體制改革推進民主政治，擴大了人民群眾的民主權利。正是由於這兩方面的巨大進步，才成功地進行了民主和民生的一體化建設。具體來說，改革開放40多年來，通過解放和發展社會生產力，中國已成為世界第二大經濟體，人民的生活水平大幅提高，中國的人均 GDP從改革開放初不足200美元到2019年跨越1萬美元大關。黨的十八大以來，我國經濟社會發展又取得了歷史性成就，發生了歷史性變革，中國人民的幸福生活取得了實質性的進步。到2020年底，我們如期完成了新時代脫貧攻堅目標任務，在中華民族幾千年歷史上第一次消除絕對貧困，國內生產總值和城鄉居民人均收入比2010年翻一番。2021年7月1日，習近平在慶祝中國共產黨成立100周年大會上宣告：「經過全黨全國各族人民持續奮鬥，我們實現了第一個百年奮鬥目標，在中華大地上全面建成了小康社會，歷史性地解決了絕對貧困問題。」這裡所講的全面建成小康社會，可以說涵蓋了經濟、民主、科教、文化、社會、人民生活等各個方面。2021年9月28日，國務院新聞辦公室發表《中國的全面小康》白皮書對此作了進一步闡釋：全面小康是全面發展的小康，共包括五個方面的重要內容，即：經濟持續健康發展，人民民主不斷擴大，文化更加繁榮發展，民生福祉顯著提升，生態環境發生歷史性變化。綜合起來講，全面小康社會的核心要義仍然還是指向民主和民生的全面改善。

我們還可以從當前的國家治理和社會治理來看，民主與民生之間的互動共進依然是推進我國社會全面發展的基本路徑。據房寧、周少來所作的一項實證研究表明，以民主的制度機制辦好民生，在民生問題的解決中提升民主，做到民主與民生互動共進，這是以人為本、和諧發展的根本性制度之路。進入新世紀以來，杭州市在城市治理實踐中，積極探索民主民生共促和諧發展的機制和途徑，適應城市品質快速提升，及時提出了「以民主促民生」的「民主民生戰略」，並不斷健全完善「以民主促民生」的實現形式和制度機制，努力推進民主民生互動提升的制度機制，為中國特色的社會主義民主治理之路摸索出一整套制度實現形式。杭州市的「民主民生戰略」為正處於急劇城市化進程中的當代中國，探索紛繁複雜的城市民主治理之路，提供了可資拓展的制度性的空間和借鑑。

然而，我們同時也發現，在當前農村的基層民主和基層治理實踐中，在推進民主與民生一體化建設過程中，還有不少地方仍然存在着民生與民主相脫離，官僚主義大行其道，人民群眾在民生建設中缺乏話語權，從而導致民生工程形式化、民生工程政績化等突出問題。

第一，民生工程形式化問題。民生問題關涉人民群眾的基本生存問題,涉及每一個普通老百姓的切身利益，因此必須充分傾聽人民群眾的呼聲和願望，只有深入群眾，了解普通群眾的生存狀態，真切感受他們的喜怒哀樂，準確把握他們的「急難愁盼」，因地制宜實施民生工程，才能增強民生工程的精準性和實效性。否則,其結果必然是脫離實際做表面文章，群眾迫切需要的民生工程遲遲難產，徒有虛名的民生工程卻搞了不少，資源浪費、人民群眾怨聲載道。同時，基層治理中的許多民生項目往往是上級統一部署,基層政府也沒有相應的自主決定權,只能按照政策要求貫徹落實，從而導致民生項目脫離農村實際做表面文章。據央視記者最近所做的調查——以農村廁所改造為例：農村廁所改革，說實話，政策是好的，到了下邊卻成了走形式。不能因地制宜進行改造，就是浪費國家資金。改廁是個好事，就是各地情況不同，落實得不好。可見，「好政策」之所以變成農民的「煩惱」，這在很大程度上是形式主義在作祟。

第二，民生工程政績化問題。有記者在安徽一些地區調研了解到,有些在建或已建民生工程往往存在建而無用、建後閒置的不正常現象，這類工程通常是少數主管部門官員的「面子工程」「政績工程」。還有一些涉及基礎設施的民生工程，也普遍存在重建輕管、後續運轉養護資金缺乏，導致已建工程加劇折舊，損壞嚴重。之所以發生類似問題，主要是因為這些民生工程大都屬於地方領導一廂情願的政績工程,由於這些地方領導患上政績饑渴症，迫切需要在任期內通過民生工程為自己臉上「貼金」，他們沒有時間也不願意花費精力傾聽民意，而普通群眾在民生項目建設中缺乏話語權。這其中也有民生工程考核、問責等相關管理機制不健全、不完善的原因，這些都容易導致有些地方官員任性地搞所謂民生工程，結果老百姓「急難愁盼」的民生問題非但沒有得到解決，反而還衍生出很多其他問題。民生工程本來是為了給人民辦實事、辦好事，但民生問題的解決如果離開人民的參與和監督，離開民主的制度和機制，就完全有可能走向反面。

全過程人民民主不僅體現在完整的制度程序和內容設計上，而且還應體現在完整的民主進程和治理實踐中。黨的十八大以來，我們大力加強協商民主制度建設，基層民主制度得到進一步完善，正在形成完整的制度程序和民主治理實踐。習近平指出：「我國社會主義民主是維護人民根本利益的最廣泛、最真實、最管用的民主。」「廣泛」和「真實」是「管用」的前提，「管用」是「廣泛」和「真實」的落腳點。「管用」意味着通過民眾「廣泛」而「真實」的民主參與，實現對於國家和社會的有效治理。從民主的實現形式看，可以說在我國基層民主與基層治理實踐中，經歷了一個從選舉民主走向協商民主的發展過程。

從當今世界範圍內各國的民主政治與國家治理的經驗來看，普遍存在着這樣一個兩難困境：民主的治理困境和治理的民主困境。民主治理模式的出現，正是克服這一兩難困境的結果。進入21世紀，世界民主政治的實踐形式越來越表現為民主治理，治理對民主的吸納和民主向治理的滲透越來越成為民主的理想的現實形式。實踐表明，在治理過程中引入民主，不但有助於實現可持續的發展，而且還可以有效地在社會內部保證和平。同時，民主要想得到鞏固，也必須與有效的治理結合起來。沒有治理體系的輔助，民主政治不但沒有辦法保證效率，而且會出現多數暴政，無法實現公平。

從歷史發展的角度看，民主與治理的結合，在西方經歷了一個從參與民主到協商民主的演化過程。研究發現，在已經實行民主制度的西方國家，由於在大規模的選舉中選民投票的邊際效用幾乎為零，在失去政治效能感後，人們對政治生活逐漸變得冷漠，政治也就成為少數政治精英的事情，公民成為了政治生活的旁觀者。從民主思想的演進過程看，20世紀80年代之後，參與民主的發展進入低潮期，其所倡導的工作場所民主、社區民主、司法民主等民主形式在民主理論探討和實踐探索中逐步式微。當代西方學者在探討參與民主理論時往往使用過去時態，作為參與民主的領導者的卡羅爾·佩特曼也不禁發出感慨：「參與和參與式民主對20世紀80年代的人們來說僅僅是歷史的回聲。」協商民主正是在參與民主面臨失敗的情境下，在反思參與民主理論和實踐的激進性、空想性以及極端性的基礎上發展起來的。與參與式民主相比，協商民主能夠更好地處理社會複雜性的問題。如果說參與式民主的意義在於它喚醒了公民的參與意識，那麼協商民主的價值就在於具體指出了公民生活和民主過程如何更好地運作。從這個角度講，協商民主無疑是參與式民主的深化。協商民主通過具體的市鎮會議、志願團體、基層組織、工作場所、司法實踐乃至議會活動等形式，使參與式民主的理想更接近現實。

從中國的民主實踐看，改革以來我國基層民主的發展也大致經歷了一個從選舉民主到協商民主的成長過程，可以說體現了民主與治理相結合的發展歷程。這一發展進程，與我國鄉村治理的演化過程也大體一致，就是從20世紀80年代後期興起的以村民自治為核心的「鄉政村治」模式，發展為現階段實施鄉村振興戰略下的「協商共治」模式。

以四川省以選舉為特徵的基層民主發展歷程為例。從發展過程看，在初期，四川基層民主建設的創新領域主要集中在民主選舉。在四川廣大農村，自1988年開始，便逐步在廣大農村推行村委會主任由村民直選。隨着村級民主實踐向上延伸，到1998年5-11月，遂寧市中區進行了鄉鎮長、鄉鎮黨委書記的公推公選試點探索。隨後，又於1998年底在遂寧步雲鄉舉行了全國第一次鄉長直選。緊接着，四川開始了公推直選村黨支部書記和鄉鎮黨委書記的實踐探索。到2001年，平昌縣靈山鄉進行了中國共產黨黨史上第一次鄉鎮黨委領導班子公推直選試點。隨後，成都市新都區木蘭鎮又進行了公推直選鎮黨委書記試點。從整個過程來看，在2002年以前，四川省基層民主建設的制度創新主要集中在民主選舉環節，主要以競爭性選舉作為突破口；而在2002年黨的十六大召開以後，開始從民主選舉走向「四個民主」的整體發展，形成了一條從民主選舉向「四個民主」均衡發展的基本路徑。

但是，進入新世紀之後，隨着農村改革的繼續深化導致農村經濟社會結構發生深刻變化，使得過去傳統的單一的鄉村治理機制已不再適應現階段農村社會的客觀實際。由於這些年來農村經濟社會的快速發展，人們的各種利益訴求逐漸多元化致使基層社會矛盾愈加複雜化，基層社會矛盾的解決難度越來越大。這些矛盾主要集中表現在：一是農民群眾的利益訴求不斷增加，農村社會的矛盾問題日漸突出；二是廣大農村進城務工人員增多，原來的村民自治制度難以有效運行；三是鄉村公共生活缺乏制度平台，複雜的鄉村社會矛盾難以得到解決；四是既有的基層治理體系、治理方式和治理能力無法適應新形勢的需要，面對日益增加的基層社會矛盾衝突，基層幹部普遍感到束手無策、無力應對，致使農村基層組織無法有效運行而陷入治理困境。

面對諸如此類日漸增多的基層社會矛盾，如何才能有效化解這些矛盾和問題，尋求一種更恰當、更合理和更有效的方式來解決這些新矛盾、新問題，便成為現階段我國基層社會治理的緊迫需要。正值於此，2012年黨的十八大明確提出要「健全社會主義協商民主制度」，「推進協商民主廣泛、多層、制度化發展」，並且強調要「積極開展基層民主協商」，為各地進行基層協商民主探索提供了思想理論上的有力支持。為了破解當時困擾農村基層幹部和群眾的一系列亟待解決的基層社會難題，在黨的十八大會議精神的指導和推動下，成都彭州市在四川省率先開展了基層協商民主探索實踐。2013年4月，彭州市在市委統戰部牽頭指導下，在全市範圍內開始探索創建村、鎮、市三級基層民主協商體系，先從個別試點再到全面推開，最終成功構建了覆蓋村（社區）、鄉鎮、市等各層面的基層協商民主制度體系。彭州市通過構建基層協商民主制度體系，積極開展基層協商民主實踐探索，有效化解了長期困擾基層政府和幹部群眾的一系列棘手難題，取得了顯著成效：一是通過構建基層協商民主體系，運用各種協商議事方法，村民的各種利益訴求及時得到妥善處理，有利於破解基層治理中的突出問題，維護基層社會的和諧穩定；二是通過積極開展基層民主協商活動，有效破解了經濟發展過程中出現的各種難題，有力地促進了農村經濟的快速發展；三是有效促進了鄉鎮政府和村委會切實履行職能，從而使廣大村民對農村基層幹部的滿意度得到顯著提高。

也是在這一時期，全國各地為了突破村民自治的發展瓶頸，都開始積極探索鄉村治理的有效路徑，將基層協商民主引入鄉村治理實踐。與選舉民主不同，協商民主以公共利益為原則，決策的合法性來源於協商過程。利益主體之間就相關議題展開協商，從而減少矛盾、達成利益融合。另外，由於決策過程中可以反覆討論，因而提高了決策的合理性與科學性。選舉民主中以投票參與決策的方式一般是即時性、一次性的，而協商民主能貫穿決策的整個過程。並且，相較於選舉民主，協商民主可以為村民的利益訴求與矛盾糾紛構建交流與溝通的平台，從而起到緩和衝突與轉換利益偏好的作用。因此，基層協商民主在全國各地迅速發展起來。

不過，應當看到，基層協商民主作為治理民主在基層的一種實踐形態，它的產生、發展和變遷有其內在的邏輯。實際上，早在進入新世紀之初，協商民主在浙江溫嶺市的基層治理實踐中便開始萌芽。浙江省溫嶺民主懇談會是基層協商民主的雛形，是將解決群眾的思想問題與實際問題結合起來，並在實踐中逐漸發展起來的一項基層民主的創新制度。後來，這項制度創新得以在全市範圍內推廣，納入對鄉鎮的考核，各鄉鎮探索出「民情直通車」「便民服務窗」等多種形式的協商民主形態。基層協商民主的雛形之所以較早出現在浙江溫嶺，是由當時溫嶺地區的各種具體條件所造就的，但作為一種制度化的實踐在全國大範圍推廣，卻離不開整個社會發展的宏觀大背景。並且，從治理資源的角度看，在農業稅取消之前，村民自治框架下基層協商治理的範圍及其效果受到很多條件的約束。由於農村基層治理目標與農民的直接利益之間存在衝突關係，導致農民缺乏參與的積極性。而在農業稅取消之後的一段時期內，由於當時農村社會的治理資源相當匱乏，有的農民以拒絕籌資籌勞的方式阻礙公共決策和集體行動，「少數服從多數」的民主決策程序失效，農村基層治理往往陷入「決議易、執行難」的困境。可見，在治理資源匱乏的情況下，基層協商治理的範圍和效果受到很大的制約。

因此，從社會宏觀背景看，黨的十八大以來，基層協商民主才真正成為發展基層民主、創新社會治理的重要標誌。2012年，十八大報告提出，積極開展基層民主協商，健全社會主義協商民主制度。在2014年慶祝中國人民政治協商會議成立65周年的講話中，習近平再次強調要大力發展基層協商民主，凡是涉及群眾切身利益的決策都要同群眾進行廣泛協商。到2015年7月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關於加強城鄉社區協商的意見》，提出發展基層民主，暢通民主渠道，開展形式多樣的基層協商，推進城鄉社區協商制度化、規範化和程序化。正是在這樣的社會宏觀大背景之下，同時由於基層協商民主的多元形態滿足了不同地區、不同情境下民眾的多元化利益訴求，給予了利益主體之間互動的空間和可能，提升了基層社會治理效能，提高了基層社會治理能力，促進了基層社會治理體系的創新，全國各地的基層協商民主實踐得到迅速發展。比較引人關注的是，浙江省政協近些年來在基層推進的「請你來協商」創新實踐,迄今已取得較明顯的初步成效。與此同時,浙江溫嶺市的基層協商民主仍然在進一步深化，為尋求一種更好的政治參與實踐工具，參與式預算與協商式投票得以出現並被使用，並且也取得了一定的成效。

從治理資源的視角來看，黨的十九大提出的實施鄉村振興戰略的重大決策，有力地促進了農村基層民主向民主治理轉型，為基層協商民主的蓬勃發展提供了新的契機。當前，農村基層民主治理的運行邏輯發生了重大變化，將國家自上而下的資源輸入與自下而上的基層民主結合起來，有力地促進了農村基層民主與基層治理的有機結合。在鄉村振興戰略實施中，資源下鄉推動基層政府將基層民主機制廣泛運用到權力行使和監督環節，基層民主治理實踐得到進一步深化，基層協商民主具有了更大的制度空間：提供了鄉村民主治理的經濟基礎，建立了村民參與村莊公共事務的平台，拓展了村民民主參與的範圍，從選舉環節延伸到所有的治理環節。尤為關鍵的是，基層民主治理性質的變化改變了農民形成集體行動的條件，只要民主決策的程序合法以及大多數農民同意，就能夠順利地執行公共決策，符合大部分農民利益的農村基層治理活動就能夠有效開展。

然而，近年來我們在積極推進從選舉民主走向協商民主的過程中，在一些地方也出現了另外一些新問題，突出表現為基層民主的弱化態勢，其結果反過來又會影響到基層協商治理的實踐成效。具體地說，有以下兩方面的主要表現：

一是基層協商行政化的態勢，直接影響到村民參與的主體性發揮。鄧大才通過一項關於農村產權改革中的民主是如何產生的實證研究表明，利益、衝突和問責共同決定着村民、村幹部和國家的動機和行為，而村民、村幹部和國家的理性選擇決定着農村集體產權改革的參與、協商和民主程度。在這三個主體中，村民和村莊對參與和民主程度有着關鍵性的影響，國家和地方政府起引導和規製作用。然而，在一些地方，由於行政力量的過度介入從而影響到村民參與的主體性發揮。在基層治理實踐中，行政權力延伸的程度與基層群眾自治的程度成反比，即行政介入越深，基層群眾自治程度就越低。在基層協商治理過程中，上級政府的介入是十分必要的，但如果行政力量介入的程度和範圍過度，就會造成上級政府對村莊事務的過多干涉，使村民參與協商溝通的內生動力下降。同時，行政力量的過多干涉和「越位」管理，有可能忽略村民的真實訴求，從而削弱其在協商議題、協商形式的選擇以及協商決策方面的自主權，造成協商主體自主性的缺失，從而使基層協商民主失去主體基礎。由於村民主體的缺位，既使得基層治理中各級基層幹部疲於奔命而廣大村民成為「看熱鬧的吃瓜群眾」，又可能導致基層民主協商不能充分體現民意而難以有效提升廣大村民的獲得感和滿意度。

二是基層協商精英化，有可能侵害普通村民合理的利益訴求。這也在一定程度上暴露了基層協商民主的局限性。由於鄉村精英在村民中間享有一定的影響力和社會威望，因此他們的參與能夠為協商民主嵌入鄉村治理注入新的活力與動力。但問題在於，鄉村精英憑藉其對經濟、人脈等資源的掌控，容易結成利益同盟進而壟斷鄉村公共利益空間，造成「固化的利益排斥和政治排斥」，於是又產生了新的治理難題。並且，由於協商民主是通過辯論、溝通等形式來達成最終決策，因此鄉村精英可以憑藉其個人能力和威望等特殊條件，利用其個人的社會影響力，在協商之前着力營造一種有利於個人意願實現的輿論環境和氛圍，又在協商過程中通過向村民施加壓力來主導協商過程，致使協商結果偏向其個人利益偏好。而這樣的協商結果顯然會侵害其他普通村民的合理訴求，同時也有悖於協商民主所追求的民主性、公正性和平等性等價值準則。這些都是我們在基層協商民主實踐中需要注意研究和力求避免的不良傾向。

以上是我們從全過程人民民主視角考察基層民主與基層治理發展走向而得出的幾個基本判斷。同時還可以有幾點相關餘論：首先，全過程人民民主視角下基層民主與基層治理的發展走向，在目前還只是一種發展趨勢或者說未來圖景，並非已然成為當下的客觀現實，而這恰恰需要我們在實踐中堅定不移努力推進並將其逐步變為現實。其次，當前基層民主與基層治理實踐中存在的諸多矛盾和問題，絕非是暫時出現或偶然發生的社會現象，而是我國社會歷史上和現實中各種條件制約下基層民主與基層治理發展過程中的必然產物，不可能一蹴而就在短時間內加以解決，而只有通過堅韌不拔、久久為功的長期奮鬥才可能逐步化解。最後，我們必須在今後長期的基層民主與基層治理實踐中，堅持不懈地沿着「四個民主」相銜接、民主與民生相統一、民主與治理相結合的歷史發展方向，攻堅克難，奮力推進，才有可能達到我們所追求的全過程人民民主的理想目標。

本文從「四個民主」如何實現，「 民主」與「民生」如何共存，「民主」與「治理」如何結合三個問題入手，闡述了我國基層民主的發展歷程，全面系統地檢視了民主理論在基層工作中所面臨的單軌化、行政化、形式化、精英化等挑戰，為理解我國的基層民主提供了一種思路。（政治學人編輯部）