鑽石舞台

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當前，全球數據資源指數級爆炸式增長，國 際 數 據 公 司（International Data Corporation，IDC）的調研分析指出，2011 年全球數據總量首次超過 ZB 級別，達到 1.8 ZB，到 2016 年進一步猛增到 16.1 ZB，預計到 2025 年將再增長 10 倍，達到 163 ZB。隨之而來的是，數據被稱為社會發展的「新石油」，數據要素市場得到快速興起，數據權益配置成為發展的關鍵議題。但相較於土地、資本、勞動力等傳統的生產要素，數據要素有着獨有的特性，這也決定了數據要素權益配置的特殊性。當前，全球在數據權益配置上已取得了一定的進展，但仍然存在不少問題與挑戰。本文就上述議題開展深入研究，提出如何在數據要素市場下進行數據權益配置的對策與建議。

當前，數據已成為新型生產要素。在我國加快推進數據要素市場的背景下，開展數據權益的配置工作顯得越發重要。

1.1　數據權益配置是數據要素市場建立的關鍵環節

人類社會的發展先後經歷農業時代、工業時代、信息時代，以及我們身處其中的數字時代。2010 年以來，以大數據、雲計算、物聯網、人工智能、區塊鏈等為代表的數字技術快速發展，新一輪科技革命和產業變革正在重構全球創新版圖，重塑全球經濟結構 。這一時期，數據成為繼土地、勞動力、技術和資本等之後新的生產要素。一方面，由數據要素驅動的經濟創新發展模式全面湧現並占據主導地位，數據要素加速向各個領域滲透，在驅動生產組織變革的同時，與新興技術深度融合推動市場發生重大轉變。另一方面，數據生產要素的流動帶來巨大價值，同時也意味着數據要素麵臨二次分配問題，這就需要形成較為清晰、合理、高效的數據要素配置框架和規則體系，明確數據要素市場中不同主體的數據權益。

在政策層面，我國對於數據要素市場下的數據權益配置開展了頂層設計，提出了相應要求。2020 年 4 月，中共中央、國務院印發《關於構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》，意見首次將數據作為一種新型生產要素與土地、勞動力、技術和資本等傳統要素並列，並強調要加快研究根據數據性質完善產權性質。同年 5 月，中共中央、國務院印發《關於新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》再次明確提出要加快培育發展數據要素市場，完善數據權屬界定、開放共享、交易流通等標準和措施。2021 年 3 月，《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和 2035 年遠景目標綱要》等重要規劃明確提出「數據資源產權制度」「數據要素分配機制」「數據資產化規則」等關鍵議題。因此，我國發布的一系列政策文件（如表 1 所示）已明確了數據作為生產要素的產權性質，合理配置數據權益是激活數字經濟時代新增長能級的重要引擎。

表1　近年來我國數據權益配置相關的政策文件

1.2　數據權益配置是公共數據深化利用的重要條件

歷經十幾年的發展，全球對於公共數據的開發利用在政策和實踐上形成了良好的進展，當前已從部門間的共享與對外開放逐步轉向公共數據深化利用的階段。例如，2019 年 12 月，美國管理和預算辦公室發布的《聯邦數據戰略與 2020 年行動計劃》提出對數據的關注由技術轉向資產，要求聯邦政府數據資源部門制定優先數據資產的初始清單，根據數據屬性評估自有數據的公共利益價值，篩選出最具公共利益價值的數據作為公開的政府數據投入再生產；2020 年 2 月，歐盟委員會發布了《歐洲數據戰略》，提出構建戰略部門和公共利益領域統一的數據空間，減輕特定行業和領域的數據利用行為對整個經濟系統和個人基本權利產生的影響，該數據空間旨在通過結合必要的工具和基礎設施以解決信任問題；2022 年 1 月，國務院辦公廳印發《要素市場化配置綜合改革試點總體方案》，提出探索開展政府數據授權運營；從地方層面看，以深圳、上海、安徽等為代表的各省市近幾年結合各自地區的實際發展情況，制定了相關數據條例，探索公共數據的市場化開發利用機制，並形成一些創新實踐。可見，公共數據的深化利用特別是其市場化開發利用，必然會涉及公共數據的歸屬、收益分配及風險治理等問題，理清數據權益配置已成為推動這一進程的重要前提。

1.3　數據權益配置可有效破解企業數據競爭困境

進入數字經濟時代，企業圍繞數據要素競爭的態勢愈演愈烈。以平台經濟體為例，其作為數字經濟時代獨有的生產組織形態，加大了協調多方利益關係的複雜程度。首先，在平台經濟體中，用戶作為數據消費者的同時也是數據生產者，其在線數字足跡成為企業加工數據產品的原材料，企業不再以勞動報酬的形式支付對價，而是以免費或低價的產品和服務的形式完成「支付」。在這個過程中，數據供應具有無意識性和無序性的特點，平台企業利用整合資本、技術、勞動力等生產要素對數據進行再生產，以完成價值的轉移和增值。消費者和生產者在不同場景下存在着身份互換，這必然會導致企業數據權益配置體系更加複雜。

其次，平台經濟體將傳統的商業合作關係轉變為強依賴關係，平台上的商家不再以單獨產品或服務的利潤最大化為商業目標，而是滿足用戶多樣化需求，建立更高的用戶忠誠度，因此，數據成為商家與平台互利共生的重要競爭性資源。

近年來，國內外出現了一系列圍繞企業數據權益配置的爭議案例，例如初創公司 hiQ 起訴微軟 LinkedIn、抖音起訴騰訊、淘寶起訴美景等。由此可見，完善數據權益配置機制將成為破解數字經濟時代下企業數據競爭困境的重要手段。

1.4　數據權益配置是根治個人數據濫用的有效手段

近年來，隨着《中華人民共和國網絡安全法》《中華人民共和國數據安全法》《中華人民共和國個人信息保護法》等一系列法律法規的出台，國家相關部門依法開展了一系列打擊個人信息濫用的行動。以整治 App 侵害用戶權益專項工作為例，這些被通報和下架的 App 侵權行為主要包括「違規收集個人信息」「超範圍收集個人信息」「強制、頻繁、過度索取權限」及「強制用戶使用定向推送功能」等 。過度索取權限為違規收集用戶個人信息提供了渠道，一旦這些個人信息被不法分子獲取濫用，將嚴重危害用戶權益。而導致上述行為的根本原因之一就是個人數據在生產、收集、流通、使用等過程中權屬不清，這使得一些企業以此為由將個人數據納入企業資產甚至商業秘密進行非法利用，嚴重侵害個人權益。

數據權益配置是數據要素進行市場化配置的先決條件。從數據權益配置的數量類型來看，其主要包含個人數據、企業數據和公共數據；從數據權益配置的權益類型來看，其主要包含數據所有權、數據使用權、數據轉讓權和數據收益權等。數據權益配置的核心目的是明確各權利主體的數據權屬關係和權利邊界，更好地發揮數據要素經濟效能的同時，保護公共部門、企業和個人的相關權益。但數據權益配置仍面臨一些嚴峻的問題和挑戰。

2.1　數據獨特屬性帶來特殊的權益配置

相較於土地、勞動力、技術、資本等其他生產要素，數據要素顯著放大了傳統生產要素的經濟效應，且與傳統要素存在諸多方面的不同（如表 2 所示）。數據具有非排他性、非稀缺性、非競爭性、非均質性、可共享性、強外部性等特點，這導致其具有區別於傳統生產要素的發展特性，無法通過排他性占有和創造性勞動來劃分類似的產權配置體系，難以適用傳統的要素配置制度進行權益配置。

表 2　5 大生產要素特徵比較

從數據生產要素實現市場化流通過程數據權益配置來看，數據的使用權、轉讓權和收益權也具有特殊性。其中，使用權決定了數據要素如何使用的問題，單獨理解使用權問題並非難事，但對於個人信息主體和數據處理主體來說，數據要素具備人格權和財產權的不同屬性，因此，數據要素的所有權安排並不能完全排他。轉讓權則決定了數據要素能否實現市場化流通的問題。以個人數據的轉讓為例，個人信息主體擁有原始數據的轉讓權，數據處理者作為數據的實際控制者擁有階段性的轉讓權，但是由於數據採集的隱蔽性，以及數據使用過程的不可預知性，數據所有權轉讓並非完全透明。收益權是驅動數據要素市場發展的動力，市場流通的數據產品的最終形態並不是原始數據，而是數據服務、解決方案和分析模型等，因此，真正能夠支配收益權的是數據產業鏈上下游的企業，但其他權利主體，特別是提供部分原始數據的個人，是否對數據產品和服務有收益權仍存在爭議。

2.2　數據產權制度設計和實踐尚需拓展

當前，國內外有關數據產權的制度設計和相關實踐均面臨困境。一方面，從國際國內數據治理現狀來看，無論是監管機制還是法律規範，都停留在農業時代和工業時代的制度語境下，難以適應當前革新的數字生產關係。儘管我國相關政策已明確提出數據要素的市場化配置要求，但當前在我國相關上位法層面上，《中華人民共和國民法典》《中華人民共和國物權法》《中華人民共和國知識產權法》《中華人民共和國反不當競爭法》《中華人民共和國數據安全法》《中華人民共和國個人信息保護法》等法律法規對數據要素的權屬、產權等問題尚不清晰，而地方層面的相關數據立法幾乎都未觸碰「數據權益配置」這一核心議題。有關數據要素的所有權、使用權、轉讓權和收益權等權益配置未被相關的法律法規充分認同、明確界定和完全保護，相關的制度設計尚待完善。數據作為一種虛擬資源，在複雜多渠道的快速流通中不斷發生形態變化，且在全生命周期中有不同的實際控制主體，因此，其權利體系構成與實物有所差別，其權屬難以直接界定為完全屬於某個主體，這進一步加大了制度設計的複雜程度。

另一方面，從實踐角度來看，全球對數據要素的收益分配爭議重重。在當前數據要素產權制度「難產」的現實情況下，學界尚未有科學通用的數據價值和成本的計量方法，難以通過市場直接定價。這就導致用戶、平台以及其他利益主體基於數據形成的商業利益難以量化分配。在實踐中，對於數據要素能否參與到企業股本結構和資產規模中仍有較大爭議，政府部門對數據要素增值如何徵稅也未有定論，全球圍繞跨境科技企業的「數字稅」徵收框架和衡量標準爭議重重。可以說，數據要素配置規則的缺失不但影響數據監管工作的有效實施，而且嚴重製約了數據交易市場的規範化運行，從而導致數據經濟產業發展的不確定性。

2.3　數據背後多方主體的訴求難以平衡

數據要素配置要兼顧多方主體權益之間的平衡，既要保障國家網絡空間主權的控制，又要保護企業數據產業經濟發展，還要保護個人的權益及隱私安全。當前，在數據要素市場化配置過程中，由於缺乏相適應的法律法規、技術標準、規範化的市場環境和成熟的對接平台機制，不同主體對數據流通、交換、交易等缺乏數字信任，其數據權益也難以得到有效保障。以企業數據配置為例，目前擁有大量數據的企業等主體重視構建閉合生態，導致數據大量集聚於壟斷性的數據平台和公司，並由此產生「數據壁壘」，使得數據要素越發分割分散，難以集聚並發揮應有的價值。而各類中小公司利用數據爬蟲技術對平台數據進行不正當竊取，進一步引發市場不正當競爭行為。此外，一些擁有大量數據的企業可能以保護用戶數據為由拒絕執法數據調取。例如，蘋果曾以保護用戶安全和個人隱私為由公開拒絕幫助美國聯邦調查局（Federal Bureau of Investigation，FBI）解鎖恐怖分子的移動智能終端設備（如蘋果手機），引發了公眾討論。

面對當前數據權益配置所面臨的問題，我國應加快構建精細化的權益保護體系，開展示範試點，提升數據監管手段和能力，培育和建設具有中國特色的數據要素市場。

3.1　尊重數據要素的獨特屬性，構建精細的權益保護體系

數據非競爭性意味着數據可以有無數個生產者和所有者，數據的低邊際成本意味着數據可以廣泛且不受限制地傳播和使用，界定排他性的數據所有權不僅違背了數據天然具備的公共屬性，而且會導致數據生產帶來的經濟收益難以彌補數據治理產生的社會成本。從市場應用角度來看，如果採取「一刀切」的方式將數據所有權歸屬於單一主體，將極大降低數據的正外部效應，過早、過嚴地界定數據所有權還可能造成「劣幣驅逐良幣」的不良市場競爭後果。因此，數據要素市場下的數據權益配置應當跳出傳統的產權思維範式，對數據生產關係中的多方主體的利益訴求做出平衡，根據數據性質建立精細化的數據權益保障體系，即在保障國家安全及個人數據主體基本人格權益不受侵犯的前提下，圍繞以數據為核心的生產關係，配置與企業正當盈利模式相匹配的數據經營權、收益權、處分權、受償權等使用者權益。

3.2　開展數據要素配置試點，完善數據產權制度基本框架

目前全球對數據要素市場配置中的數據確權、數據定價、數據交易等機制都處於早期探索和研究階段。我國一方面應加快頂層設計，圍繞數據要素市場下的數據權益配置，明確相關法律要求和標準規範；另一方面需推進創新試點，可選取北京、上海、廣東、浙江等數據要素市場化配置程度較高的省市進行先行先試，探索建立區域數據資源統一登記確權規則，研究基於勞動 / 資本 / 技術投入、數據類型、數據集規模、可用性、時效性等多維度的動態定價和調整機制，形成覆蓋數據生成、採集、存儲、流通、利用等全周期面向不同時空、不同主體的數據要素市場化框架，並鼓勵開發技術工具、產品及解決方案，從而提升數據技術供給能力，確保數據要素市場配套技術的自主生產。面向特定市場主體的公共數據授權運營和收益分配製度，探索採取「發放牌照 +簽訂協議」的方式授予特定主體特許經營權，遵循「無場景不授權」原則，對具體應用場景採取「簽訂數據信託協議」的方式授予特定主體數據使用權，並通過事前行業白名單動態申請機制、事中業務場景安全風險評估機制和事後數據安全監管機制構建授權運營全流程的安全監管體系。

3.3　提升數據監管手段和能力，夯實數據要素市場安全保障

數據要素的市場化配置帶來了海量高價值數據的全球加速流動、多源信息融合技術發展的同時，也增加了侵犯個人隱私、危害企業利益、影響國家安全等多源風險。相比其他生產要素，數據要素在流轉層面的情況要複雜得多，其流通交易至少涉及國家主權安全、個人隱私保護和財產權交易 3 個方面的監管問題，並且以當前條塊分割的行業和屬地監管也難以適應數據要素跨地區、跨行業、跨層級流通監管需求，數據要素監管空白地帶和重複監管並存的問題較為突出 。因此，應進一步提升數據要素市場的監管手段和能力，探索建立政府、協會、企業、個人等多方參與、協同共治的新型監管體系。例如，在企業數據市場化配置監管中，相關部門應梳理數據要素市場的企業分類目錄和線上線下監管要素，構建覆蓋企業市場競爭、股權變動、服務運行、數據安全、資源管理等環節的監管信息上報和監測採集機制，綜合運用約談、失信名錄、行政處罰等手段，重點監管數據流量造假、數據濫用、數據爬取違規等新型不正當競爭行為。同時，探索建立對大規模侵犯個人數據產權的懲罰性賠償等制度，提高數據產權侵權成本，推動形成數據要素市場下數據權益配置的良好社會氛圍。

數據權益的合理配置是健全數據要素市場的重要制度保障，也是在全球數字經濟競爭背景下我國實現「彎道超車」的關鍵機制。但由於數據要素的特殊性，加之數據要素產權不清晰、權利屬性不明確、交易規則不完善等問題使我國數據要素流通和數據要素開放共享受到了制約。除此之外，數據要素監管機制不健全等諸多問題也極大地阻礙了數據要素市場的形成，使得我國數據大國的優勢難以發揮 。對此，我國需要打破「在所有權明晰基礎上配置多方權益」的思維定式，突破土地、勞動力等傳統要素市場化配置的框架桎梏，積極進行產權理論深化和市場制度創新，提升數據監管手段和能力，既要避免無秩序的競爭，也要警惕無競爭的秩序，探索契合我國數據要素市場發展的道路，形成數字國際競爭新優勢。