鑽石舞台

公共政策關係到每個個體的利益。雖然不同的社會問題，會有不同的公共政策，但制定公共政策的一般原理應該是相同的。下面將比較公共政策的兩種思路，談一下公共政策的一般原理。

一種思路是上級制定目標，大眾只需要接受上級的命令，這種從上至下的模式可以稱為「命令的治理」。這種思路認為，一些聰明的人能夠為社會提供一種解決方案，其他人只需要執行，它屬於建構主義。

另一種思路是讓社會自發產生解決方案，上級所要做的是發現和確認已經被證明為有效的方案。根據這種思路，公共政策不是通過理性建構的方式產生的，而是在一個演化過程中產生的，它的形成原理與普通法的形成機制形成一致，可以稱為「法律的治理」。

筆者認為第二種思路才是可取的，下面說明理由。

在第一種思路中，政策制定者假設認為他能夠比較不同方案的社會成本與社會收益，從而確定一種「最優的」方案，但這是不可能的。實際上，「社會成本」與「社會收益」是不成立的概念，因為成本與收益都是個體的、主觀的，決策者不能替他人計算成本與收益，因此，沒有「社會的成本」與「社會的收益」。還有，「最優」只是決策者認為的最優，不等於社會大眾的最優，在社會中，每個個體的價值排序不同，當政府把自己認為的「最優」施加於他人時，就迫使他人改變價值排序，使他們不能追求自己認為的重要目標。所以，「最優」的思維只適用於個人，但不適合公共政策。另外，如政策的目的，是為了維護特定群體的利益，這更是不可取的，因為政府沒有理由強制性地犧牲一些人的利益，去維護另外一些人的利益。這也相當於賦予一些人特權，而損害了他人的財產權。

第一種思路往往貌似有科學論證，如有專家的評估，但公共政策不是自然科學問題，它面對的是有目的的人。政府有自己的目的，專家也有不同的觀點，政府很可能會把那些支持自己意見的專家挑選出來，服務於政府的目的，這樣，那些專家就成為工具。

相反，第二種思路承認人的理性的有限性，認為沒有哪個聰明人能夠為社會制定一種最優的解決方案。合適的解決方案是在無數個體的行動中生成的，而不是人為確定的。「好」的解決方案首先是被民間發現的，然後政府所做的是事後的認可。政府的作用，不是提供解決方案，而是為解決方案的生成創造條件，這個條件就是「讓每個個體都是充分的行動空間」，只要個體的行動不違背普遍的一般性規則，他們的行動都受保護，特別是廣開言路，允許對不同的方案進行充分的辯論，這是社會產生好的解決方案的前提條件。

第二種思路除了承認人的理性有限外，還承認存在不確定性。過去成功的方案在未來未必適用。因此，要根據情勢的變化，及時調整。不能把過去的成功經驗固定下來，更不能把它神聖化，不容別人質疑與批評。

「好」的方案，就如「好」的產品一樣，是無數個體互動的結果。由於存在不確定性，我們不能假設我們事先就知道什麼方案是最優的，但我們知道社會合作的一般性原理，只要這些原理得到遵循，那麼「好」的方案就有可能自發地生成。如哈耶克所說，「我想如果政府能夠自我限制在落實一般行為的法則，對演化的限制會最少。」 遵循演化的原理，才能產生「好」的解決方案，其前提是政府執行普遍的法則，為個體的行動提供法律保障，而不是構想方案。

如事先就構想一種最優方案，然後把它施加於社會，那麼這就制約了人的行動（因為他們都要服從於計劃者的目的），使他們不能運用自己的知識和才能，導致有效的解決方案不能生成。所以，政府不應該成為解決方案的壟斷者，而是要創造條件，使解決方案在競爭中產生。如政府壟斷解決方案，他人只需要遵從，那麼社會就停滯了，因為這意味着社會成員不能運用他們的才能。

上面區分了「法律」與「解決方案」，不難發現前者是後者的前提條件，也就是說，在「法治」的前提下，產生針對具體問題的有效解決方案的才是可能的。事實上，如法律得以貫徹，在多數情況下，根本不需要政府去「解決問題」，因為大部分問題都已經被市場自己解決了。相反，如法治這個前提不具備，那麼社會問題會不斷產生，甚至產生社會解體的危險，這時政府將不得不採取強制手段來維持一種人為的秩序，而這並不是可欲的。