人大重陽 - 賈俊雪：穩定宏觀經濟的積極財政政策－鑽石舞台

Aug 21 Sun 2022 22:01
人大重陽 - 賈俊雪：穩定宏觀經濟的積極財政政策

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演講者賈俊雪系中國人民大學財政金融學院副院長、教授，中國財政金融政策研究中心副主任。本文整理自賈俊雪在「中國財政政策論壇2022年第3期」上的發言，刊於7月27日「人大財稅研究所」公眾號。

未來，積極財政政策建設的發力點在哪裡？黨的十九屆五中全會提出了新階段積極財政政策目標——統籌發展與安全。

首先我們看一下2022上半年經濟的情況。一是GDP情況。上半年GDP同比增長2.5%。分產業看，第一產業增加值增長5%，第二產業增加值增長3.2%，第三產業增加值增長1.8%，可以看出第三產業相對比較困難。其中第二季度GDP增長0.4%，實現了正增長，第一產業增加值增長4.4%，第二產業增加值增長0.9%，第三產業增加值下降0.4%。從這個角度看，上半年受疫情最大的是第三產業。二是消費情況。全國固定資產投資（不含農戶）同比增長6.1%，社會消費品零售總額同比下降0.7%。和前面幾位專家提到的結論一樣，疫情對消費的衝擊比較嚴重。三是就業情況。全國城鎮新增就業654萬人，全國城鎮調查失業率平均為5.7%。其中，第二季度4月份城鎮調查失業率為6.1%，5月份下降到5.9%，6月份降至5.5%。總結來看，上半年受疫情衝擊較大的是第三產業，在消費和就業上均有所體現，這也是我們財政政策未來應當集中的發力點。

2012年黨的十八大以來，我國一直實行的積極財政政策逐漸轉型，主要體現在兩個方面。第一，大規模基礎設施投資政策在淡出。一方面，政策效應在減弱，隨着基礎設施逐漸實現了跨越發展，投資邊際收益遞減，且項目投資效率較低。另一方面，政策空間有限，稅收動員能力和土地財政漸進極致，地方債快速累積使得財政可持續問題日益突出。此外，大規模基礎設施建設不符合我們的新發展理念，大水漫灌政策難以滿足創新驅動和高質量發展的要求，需要進行轉型。第二，2016年以來我們的積極財政政策強調以減稅降費為主，進行了營改增、個人所得稅改革、小微企業普惠性稅收減免、清理規範政府性基金、取消或停徵行政事業性收費、降低社保費率等一系列改革。2016-2020年，新增減稅降費累計達到7.6萬億，宏觀稅負從2018年的28%下降至2019年的27.38%（IMF口徑）。

疫情期間的積極財政政策基本延續了之前做法，與之不同的是，力度有所增大，措施逐漸優化。下面舉幾個例子說明一下。一是預算赤字率。2020年我國預算赤字率為3.6%以上，比上一年增加1萬億抗疫特別國債。2021年預算赤字率為3.2%，不再發行抗疫特別國債。2022年預算赤字率為2.8%，新增地方專項債3.65萬億，不過根據目前的情況這個預算可能會超。二是公共投資發生了明顯的結構性變化。在老基建之外，我們同時開始強調新基建投資，比如以智算中心為代表的數字經濟基礎設施建設。三是減稅降費政策。2020年7批28項減稅降費為市場主體減負超過2.6萬億元。2021年繼續執行制度性減稅政策，延長小規模納稅人增值稅優惠等部分階段性政策執行期限，實施新的結構性減稅舉措。2022年增加了退稅減稅降費和緩稅緩費政策，目的是增加企業現金流。截至6月底，新增退稅減稅降費及緩稅緩費約2.58萬億，其中增值稅留抵退稅達到1.83萬億。

受新冠疫情影響，5月23日國務院常務會議出台一攬子穩定經濟的財政政策，其中涉及到財稅政策比較突出的有三部分。一是繼續加大增值稅的留抵退稅力度；二是緩繳養老等三項社會保障的保費政策延遲到2022年底，並擴圍到其他特困行業；三是階段減征乘用車購置稅。由此看出，新冠疫情這些年的積極財政政策基本延續了以前的做法，當然力度和措施都是有所優化的。

未來，積極財政政策建設的發力點在哪裡？黨的十九屆五中全會提出了新階段積極財政政策目標——統籌發展與安全。目標很清晰，體現為兩個方面。一是安全，如何確保財政的可持續性，比如前面專家提到的我們的地方政府債務規模紅線到底是多少。二是發展，如何確保實質性減稅降費政策有效落地和更好發揮作用，這決定了下半年經濟能不能有效實現年初制定的目標。

如何確保實質性減稅降費政策有效落地和更好發揮作用，這裡展開講一下。減稅降費的邏輯起點是適度控制支出。我們都知道財政是一個三角關係，支出=稅費+赤字（債務），如果政府支出不變，減稅降費就意味着要增加債務。如果要保證政府債務規模基本不變，或者控制在一個合理規模水平，減稅降費就意味着適當控制甚至削減支出。如果不能有效控制支出規模，可能會帶來兩個後果。一是債務壓力持續增加，財政風險加劇。事實上，我國對財政風險和財政安全一直採取審慎的態度，2020年經濟好轉後各項政策力度有所減輕，其實主要是為了防控財政風險。二是實質性減稅降費政策無法有效落地。如果支出無法有效控制，而債務也需要控制規模，減稅降費可能就意味着削減某些稅費同時又增加另一些稅費，堤內損失堤外補，最後形成了結構性增稅政策。那麼，未來應該如何控制支出規模，為減稅降費騰出政策空間？

首先，優化支出結構，這也是我們談的比較多的。一是適度控制老基礎設施投資規模，優化結構。要加大新基礎設施建設，比如結合《「十四五」數字經濟發展規劃》，加大數字經濟的基礎設施建設。二是加大穩崗就業支持力度。上半年經濟數據來看就業壓力最大，直接關係到民生問題。未來加大穩崗就業支持力度，需要控制的是行政性支出。

第二，完善財政管理，提高支出效率。特別要注意的是，警惕民生性面子工程。我們需要民生服務，但是錢要花在刀刃上，要有效益。

第三，深化財稅體制改革。要適當減輕基層政府的支出事務和支出壓力。目前基層政府支出壓力很大，就是因為很多事務有增無減，稅費下降，保運轉的壓力很大。所以，可以通過深化財稅體制改革來適當減輕基層地方政府的支出壓力。

第四，減稅降費發力點要落腳在激發市場活力和微觀主體紓困。一是要優化增值稅留抵退稅政策，把發力點落腳在中小微企業，特別要增加現金流支持。二是企業所得稅尤其是中小微企業的減稅力度有待進一步加強。目前的政策更多聚焦在流轉稅和間接稅，對於企業而言或者對於微觀經濟主體而言，更加給力的政策是直接稅。三是短期政策長期稅制優化相結合。目前看很多政策更偏向於短期作用，怎樣把短期政策跟長期稅制優化結合起來，使稅制更加完善，從而為下一階段經濟高質量發展奠定一個很好的基礎，是需要思考的問題。四是短期宏觀經濟穩定與長期經濟高質量發展相結合。短期相機抉擇政策和長期制度建設，包括政策體系建設，應該打通短板，打通政策堵點，能夠讓政策真正的發揮作用，能夠讓政策真正有效的落地，這樣既兼顧到短期宏觀經濟穩定，又能夠為長期經濟高質量發展奠定一個良好的基礎。

//人大重陽

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