鑽石舞台

IPP評論是鄭永年教授領導的國家高端智庫華南理工大學公共政策研究院（IPP）官方微信平台。導讀

港澳與內地間人才流動的基本特徵

很顯然，香港、澳門回歸以來，隨着兩岸經濟貿易的合作推進，隨着內地經濟的加速發展，以及若干重大戰略、政策的實施，港澳與內地間的人才流動與回歸之初相比已經發生了較大改變。本文基於一手調研、公開的統計數據、公共政策以及政府公報，總結當前港澳與內地間人才流動具有如下基本特徵：

1.不對等開放的人力資源市場。港澳回歸之後，隨着CEPA框架協議和補充協議的簽訂，隨着粵港澳大灣區戰略的提出與實施，內地已經向港澳人才敞開了大門，當前港澳人才向內地流動沒有大的制度阻點。當然，「大門敞開」並不意味着「小門敞開」，在具體的行業領域，由於規則對接、市場認可等因素限制，內地不同行業對港澳人才的敞開程度不同。反過來，港澳並未向內地開放人力資源市場，港澳只是有計劃、有步驟地僱傭內地勞工、吸引內地人才。這也就是說，內地與港澳之間的人力資源市場呈現不對等開放關係。需要補充說明的是，港澳之間也是兩個相對獨立的人力資源市場。

2.港澳與內地吸引中高層次人才的基礎正在趨向均等。香港特區政府於2001公布實施《輸入內地專業人才計劃》，從2006年開始開放香港優才計劃，自此香港有計劃地吸引內地人才入港，當然由於經濟社會發展水平較高，香港的薪資水平普遍高於內地，外加福利待遇、發展空間等因素，相較於內地，香港對人才的吸引有更好的基礎，長期以來內地人才渴求到香港發展。相比於香港，澳門的引才政策形成較晚（事實上，早在1998年，澳門就曾有過人才引進計劃，當時期的政策以投資引入為主，只要投資100萬澳門元就可獲得居留身份。該計劃由於申請人過多，在實施半年後暫停。此後20多年，澳門沒有人才引進政策），到今年的8月11日，澳門立法會才通過了《人才引進法律制度》，明確了高端人才計劃、優秀人才計劃、高級專業人才計劃三類人才的引入標準，不過澳門的經濟結構單一，除了個別行業，例如酒店管理，澳門對人才沒有普遍意義的吸引力（這部分人力資源在乎的是務工收入，不考慮港澳身份）。

現階段，隨着內地經濟社會的發展，港澳正在失去其吸引人才的相對優勢，一位受訪的今年從香港大學畢業的內地學生表示，全班內地留港的學生占比90%，畢業後全班內地學生50%選擇回內地發展，50%在香港找工作，她本人雖然也可以在香港找工作，並且同類崗位香港的薪資水平是內地（以廣州為參照）的兩倍，但是香港的高消費，還有昂貴但狹小的住房環境打消了她留港發展的念頭。總體來說，除了優勢行業，例如金融行業香港依然有很強的吸引人才的優勢，在吸引中高層次人才方面港澳與內地的基礎條件正在趨向均等。除了中高層次人才，一般性的人力資源，由於港澳相對低度的競爭環境，港澳人力資源的市場均衡價高於內地，這部分就業市場對內地一般性人力資源有相當的吸引力。

3.港澳人才向內地流動的三種主要類型。基於調研和已有研究，以港澳人才向內地流動的原因來進行區分，目前流入內地的港澳人才有三種主要類型：第一類是隨貿易進入內地的港澳人才，包括進入內地市場投資、創業的人士，也包括隨服務貿易合作到內地拓展業務的專業人士，還包括香港企業向內地的勞務派遣；第二類是被內地人才政策吸引進來的高層次人才，包括一些領域的科學家；第三類是有若干內地關聯要素的港澳人才，典型如在內地讀書後留在內地發展，由於內地有親友而回到內地發展等，還包括回流人才，即內地人才在取得了港澳身份之後重新回到內地發展。需要說明的是，前兩類港澳人才到內地發展一般也有內地關聯要素但一般不是決定性因素，第三類人才內地要素是其進入內地發展的關鍵乃至決定性因素。

很顯然，由於流動原因不同，這三類人才進入內地發展的目標也會存在差異，對人才政策的核心訴求也會存在差異。雖然這幾類人才內部也存在分化，但是主導型的目標與訴求還是明晰的，第一類人才主要是業務拓展到了內地，他們的生活預期還是在港澳，他們對內地的人才政策主要是期待生活方便；第二類人才是全球競爭的對象，他們的流動具有世界性，生活預期具有多元化特徵，他們對人才政策的訴求除了生活面向，還有事業面向；第三類人才具有回流特徵，他們不放棄港澳身份，但是他們的生活預期普遍在內地，由此他們有真正融合的人才政策訴求。

港澳與內地人才流動的基礎邏輯

本文認為，可以從人才流動的一般邏輯與政府人才政策的邏輯兩個維度解讀上述港澳與內地人才流動的經驗現象與基本特徵。

1.人往高處走是人才流動的基礎邏輯。人才到哪裡去就業，遵循着「人往高處走」的樸素的市場邏輯。具體來看，人才在選擇就業地的時候，都會有計算式的考量，既考慮積極因素，也要扣除消極因素。不考慮各行各業的細微差別，人才對就業地選擇的加分項主要是：薪資待遇、發展空間（關於發展空間，各行各業評價的標準並不相同，例如金融行業偏重看市場空間，製造業很重視基礎設施、產業布局等）以及附着福利；減分項主要是：生活開銷、不便利或犧牲（不便利或犧牲，典型如狹小的居住空間，與家人的分離就業等）還有融入成本，雖然打分項具有主觀性，但是這些確是型塑人才流動趨勢的基本要素。政府的人才政策，就是基於地方發展的需要，打造政策性人才高地，增強加分項，減弱減分項，由於港澳就業的基礎條件相對較好，內地的人才政策相較於港澳往往更加積極；與此同時，在越來越多的行業領域港澳與內地形成了相對均等的就業基礎，港澳與內地的人才競爭正在逐步形成[1]。

2.創新創業人才流動的價值驅動與政策驅動。創新是經濟發展的源動力，創新是稀缺要素，創新（創業）人才不管對港澳還是內地都是要積極獲取的對象。創新創業人才的流動都有自己的價值驅動，這種價值或以市場價值為導向，或以科學價值為導向，或以其他價值為導向，或者形成綜合性的價值導向，這是影響他們就業創業地選擇的核心因素。各政府一般會出台人才政策、產業政策等，吸引創新創業人才到地方發展，所以港澳與內地在創新創業人才上存在競爭關係，內地各地方政府在創新創業人才上也存在競爭關係。當然，由於價值鏈的打通，內地與港澳在創新創業上的合作日益豐富，只是由於內地各地方政府的競爭關係，港澳與內地在創新創業上的合作表現為與地方政府的合作。另外值得一提的是，為了促進港澳人心回歸，內地為港澳青年創新創業上提供了優厚的政策支持，港澳青年內地創業獲得的政策支持優於本土創業青年。

3.港澳人力資源市場開放的社會壓力與社會風險。港澳之所以未向內地開放人力資源市場，是因為面臨自身的社會壓力與社會風險。首先，港澳作為獨立的經濟體，長期以來其經濟社會發展水平都高於內地，其人力資源的薪資標準普遍高於內地，從香港政府統計處的數據來看，香港2021年居民平均年收入414671港元[2]；澳門統計暨普查局網站未看到居民總體平均收入水平，從就業廣泛的博彩業來看，2021年第4季度平均月薪23700澳門元，其中只需要高中學歷的荷官平均月薪20020澳門元[3]，全年統計情況顯示收入相對穩定；內地以廣東省來看，2021年廣東居民人均工資性收入30777元[4][5]。這種水平懸殊的薪資標準，意味着如果港澳開放就會對本地人力資源市場造成巨大衝擊，這會進一步轉化成為社會風險。另一重社會風險是如果內地人口大量湧入港澳（成為永居、非永居），都會加重港澳社會福利負擔，在社會層面上港澳本土居民也擔心這些新的人口稀釋已有福利。正是這些社會壓力與社會風險的考量，港澳人力資源市場只能維持半開放特質，即僅根據需求有計劃地引入一般勞動力和人才。

港澳與內地人才流動的政策啟示

基於上述兩個部分的分析可以看到，港、澳與內地是三個發展水平不同的人力資源市場，港澳的薪資水平高，為了規避可能的社會壓力與社會風險，港澳還不能對內地開放其人力資源市場；在吸引中高層次人才方面，相較內地當前港澳已不具備絕對的、普遍意義的優勢地位，港澳與內地正在形成競爭關係，港澳這部分的人力資源市場開放度正在提升；在吸引創新創業等高層次人才方面，港澳與內地各有優勢，在激烈競爭的同時，港澳與內地也正在形成多種多樣的人才合作與智力共享模式。

從這些經驗現象來看，我們可以認為港澳與內地人才流動進入了一個新的發展階段，在這一發展階段，中高層次及以上的人才流通有很強的市場動力，港澳與內地有了更強的人才市場化合作的動機。粵港澳大灣區是探索港澳與內地人才暢通流動機制、港澳與內地融合發展的前沿陣地，在《粵港澳大灣區發展規劃綱要》實施三年以來，在人才政策方面內地的積極性遠高於港澳，隨着港澳人才市場化合作動機的加強，粵港澳大灣區的人才流通公共政策也會進入到一個新的發展階段。現階段大灣區人才政策的發展趨勢與重點是：

1.人才市場化合作的規則對接將大幅度展開。在過去的三年裡，粵港澳大灣區在人才市場化合作的規則對接中也取得了一定的成績，但是總體來說表現出內地一頭熱的特徵，推進規則對接的體制機制也未形成，人才規則對接的制度形成成本極高。在現階段，筆者認為可以把握港澳與內地雙方的人才市場化合作動機，共同推進人才規則對接（銜接）的體制機制的建立，例如在港澳稀缺專業人才領域，積極探索「一試雙證」、「一試三證」的模式，並以之為載體探索人才資格互認的體制機制創新。需要補充說明的是，粵港澳大灣區人才的市場化合作，或者說人才的融合發展，既是政策問題也是發展問題，公共政策的研究要注意區分，不能以不理想的發展現狀直接否定政策演進；更不宜為這類公共政策的執行或評價設立過高的發展目標，否則極易造成政策執行的形式主義。

2.打通港澳人員到大灣區生活的阻點是政策重點。港澳人才進入大灣區發展本身是促進港澳與內地融合的積極因素，但是他們在大灣區生活的不便利會使他們的正面角色變成負面角色，所以，現階段的一定要將打通港澳人員（港澳人才及其家屬）到大灣區生活的阻點作為政策重點。具體來說，至少有如下方面需要進行政策探索：（1）港澳人員到大灣區生活的微小問題化解機制探索；（2）推進港澳人員享受大灣區均等化公共服務，並且要強調便利性；（3）推進港澳居民福利便攜，在前海、橫琴、南沙三個自貿區的落地。

3.作為科創要素的高層次人才合作持續推進，柔性引才成為大灣區人才高地建設的重要途徑。打造高水平人才高地是習近平總書記對粵港澳大灣區建設提出的任務要求，當前隨着港澳高校、研究機構向內地的延伸、合作辦學，內地實際上正在藉助港澳平台吸引全球高層次人才，柔性引才已經成為了粵港澳大灣區人才高地建設的重要模式，也是大灣區高水平人才高地建設的突破口。針對這部分高層次人才，除了要解決上述基礎性問題，還需要提供人才周邊政策支持，為其創新創業提供政策支持、規則對接支持以及科創生態環境支持。

4.大灣區還需要創建更多港澳人了解內地的渠道。港澳人不了解內地，是阻礙大灣區人才融合發展的關鍵因素，也是推進港澳與內地向深度融合的最大阻點。當前在人才及相關政策領域已經推出了很多機制、模式來推進港澳人了解內地、認識內地。本文認為，隨着港澳與內地經濟貿易合作的進一步深化，人才市場化合作的進一步深化，市場本身也會衍生出若干港澳人與內地連通以了解內地的模式、渠道，大灣區人才政策有必要將這些有效的模式、渠道轉變為公共品（公共案例），助推市場進一步發揮港澳與內地連通橋樑的作用。