鑽石舞台

據國家統計局的數據顯示，截止2021年底，我國65歲及以上人口為20056萬人，占全國人口的比重達到14.2%。按照國際標準[1]，我國已經步入深度老齡化社會。從城市層面來看，在人口老齡化趨勢日益嚴重的背景下，城鎮老舊小區存在結構布局不合理、公共空間和服務設施缺乏、基礎配套不完善、房屋空置率高、居住環境惡化等空間問題，面臨着「雙重老化」的客觀挑戰，不僅對老年人的居住帶來健康安全隱患，也給社會發展帶來不穩定因素。基於此，推進城鎮老舊小區適老化改造勢在必行。

住建部的數據顯示，2019-2021年，全國累計新開工改造城鎮老舊小區11.4萬個、惠及居民2000多萬戶，城鎮老舊小區改造已取得了顯著的成效。但總體來看，我國城鎮老舊小區適老化改造尚處於起步階段，改造過程中政策與制度、改造形式與機制、參與主體層面存在不同程度的「脫嵌」困境，暴露出基層綜合治理能力上的短板。本文將從「嵌入式治理」視角切入，分析提升城鎮老舊小區適老化改造的可行性路徑。

「嵌入式治理」的視角

「嵌入性」(Embeddedness)概念由著名學者波蘭尼在其《大轉型:我們時代的政治與經濟起源》一書中首次提出，他認為「人類經濟嵌入並纏結於經濟與非經濟的制度之中，將非經濟的制度包括在內是極其重要的。經濟作為一個制度過程，是嵌入在經濟和非經濟制度之中的」。[2]

在此基礎上，美國著名社會學家格蘭諾維特在《鑲嵌：社會網與經濟行動》中進一步提出將人類行為嵌入到社會結構網絡的「關係嵌入」，以及將行動者嵌入社會關係網絡的「結構嵌入」。[3]「嵌入性」的理論的研究範式集中於「自由主義」、「國家主義」、「法團主義」三個維度，分為對應以社會為中心、以國家為中心、國家和社會相互融合的方式。[4]嵌入性理論從經濟現象溢出，覆蓋了政治、社會、文化等環境因素，同時蘊含了國家與社會的關係以及社會組織行為邏輯等。

對於「治理」（Governance）的定義，聯合國全球治理委員會於1995年發表的《我們的全球夥伴關係》研究報告中，將治理概念界定為「是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和，它是使相互衝突的或不同的利益得以調和並且採取聯合行動的持續的過程。」「嵌入」側重於人類行動與社會結構的互動，「治理」則側重於固有權威對社會的解構。[5]

我國學者先後提出「嵌入型管理」[6]「嵌入式發展」[7]「嵌入式控制」[8]「嵌入式治理」[9]等本土化概念，旨在解釋國家與地方關係、黨政權威、國家與社會關係等。在我國的語境中，「嵌入式治理」強調的是國家權利與社會結構的互動過程，體現為將懸浮於社會之上的國家權利，內化於社會結構之中。[10]「嵌入式治理」視角運用了主體間性及其關係主義的方法論範式，國家權利通過治理主體、治理手段、治理內容及治理機制四個維度，[11]以制度化方式扶持社會力量，實現國家與社會的互動互構。

從城市基層治理視角來看，嵌入式治理是將國家嵌入到城市基層中構建制度化關聯，以提升治理的有效性。黨的十九大報告中指出，要推動社會治理重心向基層下移，強調了打造共治共享社會治理格局的新舉措。

2019年6月19日，國務院總理李克強主持召開國務院常務會議，部署推進城鎮老舊小區改造，提出了加快改造城鎮老舊小區不僅要明確改造標準和對象範圍、加強政府引導，同時要運用市場化方式吸引社會力量參與。在老齡化日益嚴重的背景下，開展老舊小區適老化改造刻不容緩。城鎮老舊小區具有其社會環境的獨特性，適老化改造過程中面臨諸多困境，下文將結合嵌入式治理視角，重新審視城鎮老舊小區適老化改造的治理難點，並提出可行性的改造路徑。

「脫嵌」的困境

2019年印發的《國家積極應對人口老齡化中長期規劃》中就已經明確提出「健全以居家為基礎、社區為依託、機構充分發展、醫養有機結合的多層次養老服務體系」。當前，我國大多數老年人在居家和社區養老，形成了「9073」或「9064」的養老服務格局，即90%的老年人居家養老，7%或6%的老年人依託社區支持養老，3%或4%的老年人入住機構養老。

在以居家養老為主的養老體系和城市存量更新背景下，住區作為主要的物質空間載體，開展老舊小區適老化改造具有重大意義。當前，我國城鎮老舊小區改造面臨諸多困境，包括物質層面和實施層面。物質層面的困境已有較多成熟的研究和經驗參考，因此文本將重點聚焦於實施層面，分析在實施過程中面臨的「脫嵌」困境。

第一，制度「脫嵌」，缺乏政策整體性統籌和協調。一是缺乏整體性統籌和規範性程序，缺乏系統化的公共政策供給，各職能部門作出了相應的政策措施，但是缺乏整體性統籌。二是缺乏與其他法律系統性的銜接，例如我國在「十三五」期間多次強調推進無障礙和適老化改造，但是未能與《道路安全法》、《建築法》、《鐵路法》等法律系統有效銜接。三是適老化改造流程繁瑣，缺乏較為細化的標準與規範，涉及多個部門分頭管理，影響改造效率。四是尚未形成標準化流程和統一標準。例如，由於缺乏整體規劃和統一部署，使得適老化產品無法通用兼容，形成「一地一標」或「一企以標」現象。

第二，形式局限與機制「脫嵌」，融資渠道單一。我國老舊小區適老化改造大多是以環境改造工程視角主導，存在就改造論改造的局限，項目存在碎片化趨勢。

一方面，適老化改造機制不完善。從空間層面來看，社區適老化改造局限於形式上的適老和無障礙設計。已有的研究發現，很多老舊小區在建設時忽略了無障礙設計，因而現在對小區適老化改造主要是提升公共空間無障礙性，包括地面高差處理，增設無障礙坡道、扶手、入戶空間等。如此簡單的適老化設計僅局限於表面形式，使得社區環境與老年人行為心理需求和代際交往需求「脫嵌」。

另一方面，適老化改造法律不健全，融資渠道單一。適老化改造缺乏統一的標準，配套政策相對滯後。城鎮老舊小區改造作為惠民工程，資金來源主要是依靠政府公共財政預算，由政府部門自上而下推動，社會的積極性不高，多元主體間未能形成相互嵌入的合作格局。

第三，參與主體間相互「博弈」與「脫嵌」，社區內部共生關係淡化。在我國城鎮老舊小區適老化改造過程中，尚未形成多元主體共治格局，主體間存在「博弈」與「脫嵌」關係。在城市社區層面，國家與社會關係表現為自上而下由國家主導的權力譜系格局，國家運用行政權力推動城市更新和社會管理發展，老舊小區適老化改造亦是如此。

傳統自上而下的垂直體系下，基層政府和居委會掌握了社區的公共事務，包括適老化改造的主導權，而社會組織、商業利益群體、老年人及其家庭參與度較弱，參與意願較低。其一，老舊小區以老年群體和低收入群體居多，整體消費能力和對物業費用繳納的能力較弱，難以吸引商業利益群體；其二，老舊小區內部難以成立業委會，居民「脫嵌」於公共事務之外，造成社區共同體的瓦解；其三，適老化改造利益平衡難度大，易引發利益相關者間的「博弈」；其四，適老化改造未形成統一標準，難以形成專業市場。

路徑優化

社區是城市治理的基本單元，老舊小區適老化改造作為基層治理的工作目標之一，其改造難點直接映射出基層治理工作的難點。下文將針對上述改造過程中存在的「脫嵌」困境，從「嵌入式治理」研究視角出發，依照國家與社會的互動邏輯，提出老舊小區適老化改造的優化路徑，推動基層治理共同體建設。

其一，從「結構性嵌入」到「功能性融入」。結構性嵌入是指社會網絡結構對個人經濟行為產生的影響，對於老舊小區適老化改造的問題，政府層面的治理機制與社區層面的內在秩序構建「結構性嵌入」，形成協同治理格局。因此，橫向上要進一步推動政府各部門資源整合，使其發揮優勢，形成合力。縱向上打通各級垂直管理部門間的壁壘，整合到統一的行政系統，實現縱向部門間的聯動，提升嵌入式治理機制的規範性。

「功能性融入」視角則傾向於完善制度建設與運行機制。包括適老化改造的需求評估及項目監管體系，進一步明確改造申請條件、改造實施方式、項目監督情況等，保障適老化改造的順利實施，提升嵌入式治理資源的有效性。社區作為城鎮管理的基礎單元，可充分發揮其兜底性和基礎性功能，推動制定行動路線和引導改造方向，搭建居民互動交流平台，從政治和社會兩個層面實現嵌入和融入。

其二，從「嵌入」到「賦權」。從老舊小區的視角下看，國家權利懸浮於社區之外，僅依靠社區居委會為平台，難以與其他參與主體形成合力。賦權社區就是使社區居民及其自組織擁有社區公共事物的決議權和行動權。這種賦權模式可以是激發居民的自主意識或者通過外部力量，從制度、技術、激勵三個維度，推動居民內在潛能。[12]

居民自主意識的增強可以通過重塑「熟人社會」的角度出發，以提升老年人及其家人的需求表達。「熟人社會」是費孝通在《鄉土中國》中提出的概念[13]，他將中國的社會形態描述為一張複雜龐大的關係網，是基於地緣和血緣關係之上。而隨着城市化的發展，「熟人社會」的結構改變，居民之間產生割裂，形成「原子化」狀態。

而從嵌入式治理視角來看，再造城市社區「熟人社會」有利於提升社會居民的嵌入性，增強社區凝聚力。制度、技術、激勵賦權則是通過制度和技術的運動，使得居民擁有權利、資源和機制，通過外部激勵，激發居民自主解決老舊小區內公共問題的能力，破解垂直體系自上而下的單向驅動，將老年人的需求嵌入到適老化改造過程中。

其三，從「嵌入」到「互嵌」。首先，注重頂層設計，完善制度體制，細化條例標準，強化政策支持，為老舊小區適老化改造提供法律保障，推進老年友好環境建設。依據頂層設計，將適老化改造制度、機制、參與主體有效嵌入。其次，從政府嵌入到政府與社會的互嵌。城鎮老舊小區適老化改造是一項系統性工程，需要進一步促進多元主體間的「互嵌」。

從發達國家的一些成熟經驗可以看到，在適老化改造過程中均建立起以政府為主導，社會組織、老年評估師、社會工作者、市民等多元主體共同參與政策和行動計劃的制定和推進，[14]形成了主體間的「互嵌」。因此，我國在適老化改造過程中，應建立起政府主導下的多元主體合作模式，引入社會和市場力量參與，培育社會組織。再次，國家、市場、社會的「互嵌」。通過行政機制推動適老化改造的市場化和產業化，找准市場方向和定位；通過市場機制，拓寬融資渠道；通過社群機制，構造需求與認同。

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