作者：金融監管研究院
剛剛，人民銀行、銀保監會發布《關於做好當前金融支持房地產市場平穩健康發展工作的通知》，出台十六條措施支持房地產市場平穩健康發展。
金融監管研究院整體解讀：
8月19日，住建部、財政部、央行等部門出台措施，通過政策性銀行專項借款方式救「爛尾樓」、推進「保交樓」。
針對「保交樓」的基金初期規模可能達到2000億，由央行指導三家政策性銀行（國家開發銀行、中國農業發展銀行、中國進出口銀行）在現有貸款額度中安排，也就是「專項借款」，中央財政予以貼息。
這筆紓困基金是全國性的房地產「保交樓」基金。本次紓困基金仍然是「救項目不救房企」。
中國人民銀行最新數據顯示，10月，央行向三大政策性銀行淨投放抵押補充貸款（PSL）1543億元，環比增加461億元。同時，央行透露，自9月起，PSL利率已較此前下降了40個基點至2.40%。
PSL的重新激活，主要用於保交樓和基建領域。同時開發性政策性銀行介入，能夠最大效率的利用保交樓資金，激活更多項目。
值得注意的是，從使用角度來說，使用專項借款非常謹慎，因為財政資金是要還的，需要強烈的地方政府背書，嚴格承諾歸還，過了幾年優惠期後還要支付利息，如果逾期還要罰息。所以很多地方爭取政策主要是看能不能盤活回來，否則帶來新的債務。
以下為新規全文及重點解讀：
關於做好當前金融支持房地產市場平穩健康發展工作的通知
銀髮〔2022〕254號
為貫徹落實黨中央、國務院決策部署，堅持房子是用來住的。不是用來炒的定位，全面落實房地產長效機制，因城施策支持剛性和改善性住房需求，保持房地產融資合理適度，維護住房消費者合法權益，促進房地產市場平穩健康發展，現將有關事項通知如下：
一、保持房地產融資平穩有序
（一）穩定房地產開發貸款投放。
堅持「兩個毫不動搖」，對國有、民營等各類房地產企業一視同仁。鼓勵金融機構重點支持治理完善、聚焦主業、資質良好的房地產企業穩健發展。金融機構要合理區分項目子公司風險與集團控股公司風險，在保證債權安全、資金封閉運作的前提下，按照市場化原則滿足房地產項目合理融資需求。支持項目主辦行和銀團貸款模式，強化貸款審批、發放、收回全流程管理，切實保障資金安全。
（二）支持個人住房貸款合理需求。
支持各地在全國政策基礎上，因城施策實施好差別化住房信貸政策，合理確定當地個人住房貸款首付比例和貸款利率政策下限，支持剛性和改善性住房需求。鼓勵金融機構結合自身經營情況、客戶風險狀況和信貸條件等，在城市政策下限基礎上，合理確定個人住房貸款具體首付比例和利率水平。支持金融機構優化新市民住房金融服務，合理確定符合購房條件新市民首套住房個人住房貸款的標準，多維度科學審慎評估新市民信用水平，提升借款和還款便利度。
金融監管研究院解讀：
差別化住房政策如今已經幾乎用到了極致。不少在此前嚴格調控的城市，也陸續出台了首付和利率的政策。
目前，對於首套房利率下限，部分城市可以自行制定下限（6-8月同比下降）；其他城市是LPR-20BP。二套房是LPR+60BP。地方政府可在此基礎上做差別化安排。現實中即便徹底放開利率下限的城市，因為考慮到銀行內部定價和風險機制，首付利率最低也要3.9-4.0%。總體存量政策空間有限。
（三）穩定建築企業信貸投放。
鼓勵金融機構在風險可控、商業可持續基礎上，優化建築企業信貸服務，提供必要的貸款支持，保持建築企業融資連續穩定。
（四）支持開發貸款、信託貸款等存量融資合理展期。
對於房地產企業開發貸款、信託貸款等存量融資，在保證債權安全的前提下，鼓勵金融機構與房地產企業基於商業性原則自主協商，積極通過存量貸款展期、調整還款安排等方式予以支持，促進項目完工交付。自本通知印發之日起，未來半年內到期的，可以允許超出原規定多展期1年，可不調整貸款分類，報送徵信系統的貸款分類與之保持一致。
（五）保持債券融資基本穩定。
支持優質房地產企業發行債券融資。推動專業信用增進機構為財務總體健康、面臨短期困難的房地產企業債券發行提供增信支持。鼓勵債券發行人與持有人提前溝通，做好債券兌付資金安排。按期兌付確有困難的，通過協商做出合理展期、置換等安排，主動化解風險。支持債券發行人在境內外市場回購債券。
（六）保持信託等資管產品融資穩定。
鼓勵信託等資管產品支持房地產合理融資需求。鼓勵信託公司等金融機構加快業務轉型，在嚴格落實資管產品監管要求、做好風險防控的基礎上，按市場化、法治化原則支持房地產企業和項目的合理融資需求，依法合規為房地產企業項目併購、商業養老地產、租賃住房建設等提供金融支持。
二、積極做好「保交樓」金融服務
（七）支持開發性政策性銀行提供「保交樓」專項借款。
支持國家開發銀行、農業發展銀行按照有關政策安排和要求，依法合規、高效有序地向經覆核備案的借款主體發放「保交樓」專項借款，封閉運行、專款專用，專項用於支持已售逾期難交付住宅項目加快建設交付。
金融監管研究院解讀：
政策性銀行「保交樓」專項借款是解決當下樓市爛尾風險的緊急措施。
2022年8月19日，住房和城鄉建設部、財政部、人民銀行等部門透露，將通過政策性銀行專項借款方式支持已售逾期難交付住宅項目建設交付。8月31日召開的國務院常務會議也指出，地方要「一城一策」用好政策工具箱，靈活運用階段性信貸政策和保交樓專項借款。國家九部委發布了《關於通過專項借款支持已售逾期難交付住宅項目建設交付的工作方案》，但該文件筆者在官方或其他公開渠道並未查到，筆者獲取了部分地方政府根據該項工作方案制定的「保交樓」專項借款資金管理辦法或細則，可以從這些地方性文件中了解專項借款的具體操作模式。
一、專項借款主體
專項借款的借款主體是受地方政府委託的地方國企（一般為城投平台）。
具體職責劃分：
1.由地方政府具體負責本地區保交樓項目申請、資金使用管理和歸集還款資金，借款資金納入地方政府債務，由地方政府承擔統借統還責任。
2.地方國企負責向國家開發銀行申請貸款，並負責歸集資金償還國家開發銀行貸款本息，主要承擔以下職責：
（一）依據已審核備案項目確認資金需求；
（二）根據項目「一樓一策」實施方案支付專項借款資金；
（三）監督專項借款資金的使用，監管相關項目的全面復工和後續建設；
（四）按期償還國家開發銀行貸款本息；
二、專項借款還款方式
統借統還原則。專項借款資金納入地方政府債務，地方政府承擔統借統還責任，授權的國企作為保交樓專項借款的借款主體。地方政府財政部門負責按時將還款資金安排納入財政預算管理，無法按期償還專項借款的，由地方財政部門通過扣減轉移支付予以償還。
三、專項借款使用
1.專款專用原則
專項借款資金用途嚴格限定為用地性質為住宅用地，並且已售逾期難交付或者項目停工、已售逾期交付風險大的住宅項目，不得用於未售住宅項目、高檔住宅項目、工商業房地產項目。支持範圍僅限於省級政府和相關部委審核備案後的項目。地方政府對專項款資金負有監督管理責任，確保保交樓專項借款資金專戶管理、封閉運行，專項用於保交樓項目。
2.「一樓一策」原則
地方政府根據具體情況制定「一樓一策」實施方案，因地制宜使用保交樓專項借款資金。
3. 調劑使用原則
專項借款資金在審核通過的項目內調劑使用，可以循環使用，優先保障資金撥付後能儘快形成工作量、儘快交付的項目。
從上述規定可知，專項借款與原項目的貸款主體並不相同。雖然專項借款資金與原項目貸款資金均投入到相同的項目中，但形成是完全不同的債權債務關係。
原項目貸款債務人是項目公司，債權人是銀行、非銀機構及其他債權人；而專項借款的債務人是受地方政府委託的地方國企，債權人是政策性銀行。兩種債權債務關係沒有交叉，因此，轉項借款可以與項目原債權關係在法律層面完全隔離，做到封閉運作、專款專用。即使開發商破產，政策性銀行作為地方國企的債權人，不會參與到破產清算中申報債權，政策專項借款資金形成的債權也不會按破產清算的規定償還。
所以從使用角度來說，使用專項借款需要非常謹慎，因為財政資金是要還的，需要強烈的地方政府背書，嚴格承諾歸還，過了幾年優惠期後還要支付利息，如果逾期還要罰息。所以很多地方爭取政策主要是看能不能盤活回來，否則帶來新的債務。
（八）鼓勵金融機構提供配套融資支持。
在專項借款支持項目明確債權債務安排、專項借款和新增配套融資司法保障後，鼓勵金融機構特別是項目個人住房貸款的主融資商業銀行或其牽頭組建的銀團，按照市場化、法治化原則，為專項借款支持項目提供新增配套融資支持，推動化解未交樓個人住房貸款風險。
對於剩餘貨值的銷售回款可同時覆蓋專項借款和新增配套融資的項目，以及剩餘貨值的銷售回款不能同時覆蓋專項借款和新增配套融資，但已明確新增配套融資和專項借款配套機制安排並落實還款來源的項目，鼓勵金融機構在商業自願前提下積極提供新增配套融資支持。
新增配套融資的承貸主體應與專項借款支持項目的實施主體保持一致，項目存量資產負債應經地方政府組織有資質機構進行審計評估確認並已制定「一樓一策」實施方案。商業銀行可在房地產開發貸款項下新設「專項借款配套融資」子科目用於統計和管理。配套融資原則上不應超過對應專項借款的期限，最長不超過3年。項目銷售回款應當劃入在主融資商業銀行或其他商業銀行開立的項目專用賬戶，項目專用賬戶由提供新增配套融資的商業銀行參與共同管理。明確按照「後進先出」原則，項目剩餘貨值的銷售回款要優先償還新增配套融資和專項借款。
對於商業銀行按照本通知要求，自本通知印發之日起半年內，向專項借款支持項目發放的配套融資，在貸款期限內不下調風險分類；對債務新老劃斷後的承貸主體按照合格借款主體管理。對於新發放的配套融資形成不良的，相關機構和人員已盡職的，可予免責。
三、積極配合做好受困房地產企業風險處置
（九）做好房地產項目併購金融支持。
鼓勵商業銀行穩妥有序開展房地產項目併購貸款業務，重點支持優質房地產企業兼併收購受困房地產企業項目。鼓勵金融資產管理公司、地方資產管理公司（以下統稱資產管理公司）發揮在不良資產處置、風險管理等方面的經驗和能力，與地方政府、商業銀行、房地產企業等共同協商風險化解模式，推動加快資產處置。鼓勵資產管理公司與律師事務所、會計師事務所等第三方機構開展合作，提高資產處置效率。支持符合條件的商業銀行、金融資產管理公司發行房地產項目併購主題金融債券。
金融監管研究院解讀：
金融機構發行項目併購專項債是新內容。
（十）積極探索市場化支持方式。
對於部分已進入司法重整的項目，金融機構可按自主決策、自擔風險、自負盈虧原則，一企一策協助推進項目復工交付。鼓勵資產管理公司通過擔任破產管理人、重整投資人等方式參與項目處置。支持有條件的金融機構穩妥探索通過設立基金等方式，依法依規市場化化解受困房地產企業風險，支持項目完工交付。
金融監管研究院解讀：
目前對於重整投資和基金化解方式，市場上普遍還是非常謹慎。
市場化的前提是，對市場化主體具有充分恢復信用的信心。即便是基金方式參與，要真正盤活項目，仍然需要有房地產開發和銷售經驗的企業願意參與、有頭部房企願意參與處置。否則，單單金融機構很難做這種增量業務。
四、依法保障住房金融消費者合法權益
（十一）鼓勵依法自主協商延期還本付息。
對於因疫情住院治療或隔離，或因疫情停業失業而失去收入來源的個人，以及因購房合同發生改變或解除的個人住房貸款，金融機構可按市場化、法治化原則與購房人自主開展協商，進行延期展期等調整，相關方都要依法依規、信守合同、踐行承諾。在此過程中，金融機構要做好客戶服務工作，加強溝通，依法保障金融消費者合法權益，同時按相關規定做好資產分類。對於惡意逃廢金融債務的行為，依法依規予以處理，維護良好市場秩序。
（十二）切實保護延期貸款的個人徵信權益。
個人住房貸款已調整還款安排的，金融機構按新的還款安排報送信用記錄；經人民法院判決、裁定認定應予調整的，金融機構根據人民法院生效判決、裁定等調整信用記錄報送，已報送的予以調整。金融機構應妥善處置相關徵信異議，依法保護信息主體徵信權益。
五、階段性調整部分金融管理政策
（十三）延長房地產貸款集中度管理政策過渡期安排。
對於受疫情等客觀原因影響不能如期滿足房地產貸款集中度管理要求的銀行業金融機構，人民銀行、銀保監會或人民銀行分支機構、銀保監會派出機構根據房地產貸款集中度管理有關規定，基於實際情況並經客觀評估，合理延長其過渡期。
（十四）階段性優化房地產項目併購融資政策。
相關金融機構要用好人民銀行、銀保監會已出台的適用於主要商業銀行、全國性金融資產管理公司的階段性房地產金融管理政策，加快推動房地產風險市場化出清。
金融監管研究院解讀：
已經出台的政策詳見這裡。
六、加大住房租賃金融支持力度
（十五）優化住房租賃信貸服務。
引導金融機構重點加大對獨立法人運營、業務邊界清晰、具備房地產專業投資和管理能力的自持物業型住房租賃企業的信貸支持，合理設計貸款期限、利率和還款方式，積極滿足企業中長期資金需求。鼓勵金融機構按照市場化、法治化原則，為各類主體收購、改建房地產項目用於住房租賃提供資金支持。商業銀行向持有保障性住房租賃項目認定書的保障性租賃住房項目發放的有關貸款，不納入房地產貸款集中度管理。商業地產改造為保障性租賃住房，取得保障性租賃住房認定書後，銀行發放貸款期限、利率適用保障性租賃貸款相關政策。
（十六）拓寬住房租賃市場多元化融資渠道。
支持住房租賃企業發行信用債券和擔保債券等直接融資產品，專項用於租賃住房建設和經營。鼓勵商業銀行發行支持住房租賃金融債券，籌集資金用於增加住房租賃開發建設貸款和經營性貸款投放。穩步推進房地產投資信託基金（REITs）試點。
中國人民銀行
中國銀行保險監督管理委員會
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