要菜沒菜，要車沒車，要醫沒醫，要藥沒藥；打電話沒人，找了人沒轍，隔離了沒人管，不隔離也一團亂。需要透析的去不了醫院，不需要照料的卻在病房裡玩手機。要吃菜的搶也搶不到，送來的菜卻無人收。總之，延誤、錯配、宕機頻頻發生。面對這突如其來的混亂，出現了各種解釋。目前有代表性的觀點有三種：第一種，認為是基層治理能力太差。但這種說法無力解釋為何在超大城市武漢、西安和上海相繼出現相同的情況。其中上海的基層治理能力顯然更為精細，遠強於武漢和西安。第二種，認為是基層公務人員故意擺爛，是變相的上有政策下有對策。這種說法其實是最不值得一提的觀點。它的唯一結論就是把基層公務員妖魔化。的確，在基層中有一些公務員表現不佳，甚至有的表現惡劣，但是這很難全都歸結為道德水平低下。前些天網上流傳的上海居委會幹部在電話里失聲痛哭的錄音，已經證明各種資源枯竭的尷尬局面真不是他們故意為之。第三種，認為這僅僅是「最後一公里」出了問題。如果僅僅是最後一公里的話，在基層治理水平更高的上海也不應該重複出現這種情況。基層公務員及其輔助力量應該有能力解決好轄區內的問題，畢竟這是其能力範圍內的事情。然而，情況並非如此。這三種觀點都只看到了片面。亂象背後是一個重要的事實，不妨將其稱為——行政資源擠兌。也就是，當行政系統突然承受巨大的壓力時，其內部資源（主要是事權和人力）會因與其承擔的任務壓力相比的極度短缺而陷入超負荷狀態，從而枯竭。於是便會出現行政失序，也就是行政流程解裂，上傳下達不靈，行政權管轄範圍內行政秩序崩潰並波及社會秩序的局面。其一，依賴於層級結構。這個結構依照層級高低分配權力、責任、利益，並有考績制度對各級機構和公務人員施加激勵。其二，依賴於明確的特定目標。行政組織是根據具體的、有限的目標建立起來的，並服務於達成這些目標。這也是考績制度得以建立的依據。這一類目標都是有局限的，比如治理某一街區的交通秩序，管理某一區域的環境衛生，或建設多少所公立學校等等。這些目標從來不抽象，而且範圍要高度限定，或者至少要把大型目標分解為可操作的連續的階段性目標來實現。而抽象的目標很難被行政組織落實，比如建設一個友愛的社區。過於巨大的目標也是幾乎不可能用分解的方式來實現的。比如讓所有中國人的收入在兩年內增長20%，當然，做假除外。其三，依賴於命令機制。行政組織完全要靠上級命令運轉，否則就會停頓或陷於無所作為。當然，這也是行政權力備受人們迷戀的緣由，因為它看起來非常高效，一切成本仿佛只需一紙公文。行政組織要有效地運轉，需要解決幾個關鍵問題：信息傳導、目標設定、社會支持。先說信息傳導。在行政組織中，信息由基層輸入，然後向上傳導，再經過集中處理後形成命令，向下傳導，最後在基層輸出為具體和行政行為和績效。這個中心化的過程中存在巨大的信息差錯和損耗，因而行政組織的信息上傳下達的流程越漫長，就越容易出錯，並且越難糾錯。因為每一次糾錯都意味着重複這個上傳下達的流程。但更重要的是目標設定。行政組織並不追求從其外部獲取利潤（稅收和公共基金收入不是利潤），並不能僅僅靠層級化的特徵便具有效率。它的確有內部獎懲，但這些獎懲的依據卻不是源於外部市場變動造成的利潤，而僅僅是上級的評估，也就是上級對目標的價值評定。這是單一的價值。如果上級的目標價值與基層所關切的目標價值不一致，那麼被忽略的多半就是後者。比如，某個街道辦很關注本轄區內的蔬菜供應，但上級卻可能更在意將輕症人員收治送往集中隔離點，於是相關的資源就會優先撥付給集中隔離的整套流程。在行政紀律和法規的約束下，基層不可能先做蔬菜供應，只能優先查找、收容和運送輕症人員。當基層實現了上級的價值目標，就會受到獎勵，反之則會受罰，或至少是不受獎勵。這也意味着，僅僅依靠內部的信息傳導，上級並不能自動形成合理的目標價值。合理的目標價值只能來自組織外部。最重要的是，行政組織的運行要依賴更為複雜的外部社會秩序的支持。這個秩序迥異於狹隘的行政組織。它由大大小小的個人、各類法人和非法人組織交織而成。這些組織或個人都可以被視為自我中心的，但它們之間不存在縱向的層級關係，因而彼此之間依賴於橫向的聯繫。這是多中心秩序，不存在集中化處理信息的機制。比如，企業之間和個人之間依賴價格和契約來聯繫。這種聯繫方式容納了目標價值的多樣性，也高效地引導信息和資源快速流動。這些主體可以隨時根據自己對社會秩序的感知和互動來獲得信息，調整自己對目標的價值評判，進而靈活決策，而無需等待來自外部或上級的命令。其內部的信息傳導因而有足夠激勵，也有足夠效率。行政組織的行動目標只能從觀察這個複雜社會秩序和與之發生交互活動來獲取。比如開誠布公的對話、充分的建言、公正的數據監測、暢通的輿論、客觀的新聞報道等等，都提供了這種機會。另一方面，行政組織能動用的資源和手段也大量依賴從這些企業、個人和非法人組織獲取。特別是那些有特定用途的稀缺資源更要依賴它們。例如，美國在預備海灣戰爭時，就動員了大量航空公司和海運公司參與部隊和軍事裝備的運輸，極大提高了前線部署的效率。而這已經是現代國家的常規操作。不難看到，行政組織和社會秩序中處理問題的不同流程。行政組織靠縱向信息流（報告、命令），社會秩序靠橫向信息流（價格、契約）。如圖1和圖2所示，基層行政組織事實上很難直接作橫向互動。它們之間的互動必須經由集中處理的渠道的中轉才能實現，大大延長了信息傳導的流程，降低了效率，增大了出錯的幾率。而處於社會秩序汪洋大海中的法人、非法人和個人則能直接進行互動，展開信息與資源的高效交換。
其實在強制進行防疫模式的切換之前，不少大城市本來已經在採用分類管理、精準投放的方法來壓平行政組織承受的壓力，並依賴物流、商超、公交和出租等系統來維持正常的橫向社會互動。這必然是比全面行政化、計劃化要高效得多的方式。然而，當一個龐大的社會秩序被按下暫停鍵，突然從開放、多元的社會秩序強制切換為行政組織時，問題就發生了。這時，整個社會秩序停頓，所有的「細胞」（社會組織和個人）都突然變成了一個龐大無比的行政組織的成員，或者說整個社會變成了一個極度龐大的行政組織。它們之間再也無法依靠橫向的互動進行信息和資源互換，而是必須依賴它們的上級，也就是各個基層行政組織來做這件事。於是，圖1中的模式就替代了圖2中的模式。市場消失，分工取消，廣泛、複雜而精巧的合作體系癱瘓了。接下來的事情就很容易理解了。巨量的需求信息全部湧向各級基層組織，並要向上傳遞，再由集中處理機制在處理後生成命令，來調動資源。原先的行政組織一下子就承擔了巨量的信息處理壓力和資源調動壓力。這時候，原有的行政流程和行政人力都會在瞬時壓和爆滿，並超負荷。一條水管要裝下比平時多十幾倍甚至上百倍的水流，豈能不爆管？宕機、延遲、錯配便不斷發生，人們只好排隊，就像七八十年代的蘇聯人一樣，只不過不是在街上，而是在電子化的空間裡排隊。而這種折磨又會加劇等待者（普通公眾）的焦慮情緒，甚至引發憤怒。例如，此時，你要打開小區的大門去醫院就診。這件事需要協調你所在的社區向上級逐層上報你的需求，然後由上級批准，發布命令，並協調目標醫院派出救護車。然而此時，救護車可能正被占用。上級可能為你改換出租車，但同樣的情況可能會重複。因為在耗時漫長的信息交換過程中，你所期待的出租車可能已經另派他用了。所以你可能始終等不到那輛車。如果你運氣好，排上了隊，也許你的生命就得到了拯救；而運氣不好的人呢，其命運則可想而知。而在平常往日，你只需要在打車軟件上按價格選擇好車輛，下單（也就是訂立契約）即可完成。這是因為，當按下暫停鍵時，價格和契約停止運行，命令成為一切交互活動的中介。此時的行政組織，失去了外部社會的信息，無法獲得合理的目標價值；失去了多元的社會組織（企業、非企業等等）的信息和資源支持；其內部的信息傳導流程完全被塞滿堵車。而命令機制在處理如此複雜的需求時，無能為力。換言之，讓人口上千萬的超大城市暫停下來相當於在一瞬間完成從市場向計劃的切換。我們也在一瞬間穿越回短缺排隊時代。而計劃經濟體制在處理信息計算方面的無能在此時以爆炸方式展露無疑。如此處境中的基層行政工作人員成為上級命令和基層百姓需求的雙面代理人，也就處在夾縫之中。他們和所有在行政系統中的人一樣，要承受超出正常工作強度的壓力，更多的需求，更多的命令，整個行政系統的運轉也早早超越了他們的能力範圍，令他們無所適從。他們和整個行政系統都處於擠兌之中。哪怕平時行政效率和水平再高的行政組織，面對這一壓力都會無法承受，豈能不爆管？這些行政工作者的處境尤其像是老鼠鑽風箱。這一處境也會令他們着急上火，喪失耐心，甚至粗暴冷漠。並不是他們不努力，也不是他們良心壞了，而是客觀壓力使然。事實上，根本不需要擺爛，因為行政擠兌必然意味着不再可能進行資源的有效調配，也就必然意味着其他資源的枯竭和擠兌，哪怕事實上並不缺少資源。最後的結局必然就是秩序崩潰。當然，困境往往更能考驗一個人的道德水平，但是靠道德能抵消如此強大的系統壓力嗎？
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