中青評論 - 只為「填表好看」的形式主義為何屢禁不絕－鑽石舞台

摘要

中青評論

形式主義是現代科層制的通病，不少國家都飽受形式主義之苦。

近段時間，各地各部門深化整治形式主義，對黨員幹部、政府官員形形色色的形式主義亂象予以集中曝光。有地方曝光基層工作走過場，在制度「上牆」上做足了功夫：居委會掛了近百塊牌子，包括標識牌、制度牌、宣傳牌等，令人眼花繚亂，但實際上工作多是敷衍應付了事。還有的地方部門，刷微信群工作過度留痕，「盯群」「爬樓」忙得不可開交，實際工作的落實效果卻鮮被問津。

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形式主義，通常指一味注重表面的形式、流程，不注重工作本身的質量和實際效果，造成不必要的繁重負擔、資源浪費，還會滋生敷衍了事、不用心、不作為的負向行政文化，是危害國家治理能力的頑瘴固疾。

形式主義是現代科層制的通病，不少國家都飽受形式主義之苦。Red tape (繁文縟節)一詞源於英國，用於形容令人不勝其煩的程序文牘、形式主義。Red tape本義是「紅色帶子」，早期的英國政府習慣用紅色帶子把官方文件扎在一起，後來這個詞逐漸演變為形式主義和官僚作風的代名詞，特指行政機構低效運行。部門分工、層級明確本是現代科層體制的鮮明優勢，但隨着時間的推移，這些本來的優勢也可能成為滋生形式主義的結構基礎。

在正常的科層運行中，規則、程序、流程是政府機構和科層體系順暢運行的秩序規範和重要保障。然而，當這些規範和秩序不能有效服務於治理目標，而是變為空洞的流程時，形式主義的苗頭就開始顯露。當形式化內容的總量及複雜程度不斷增加，甚至成為工作內容本身，科層制的運轉便會陷入形式主義的泥潭。這些無謂的浪費、內耗，最終成為科層制運作的沉沒成本。比如，經常被提及的「文山會海」「以文件落實文件」的現象，就是行政流程失去內容實質、變為形式主義的典型案例。

本質上，形式主義是官員履職、政策執行的變通行為，變通的原因存在多種可能性。首先，基於科層制的結構特徵，上下級政府之間始終存在「委託-代理」關係，上級依靠下級實現政策執行。在這個過程中，上級對下級很難實現完全的信息監督。對於下級政府來說，總有一些工作的實際完成效果是上級難以洞察及掌握的。那麼，表象化、易於展示和觀察、完成難度較低的形式化工作，就可能成為下級更願意展示給上級的「工作績效」。這也是為何總有地方官員熱衷於做表面文章、打造形象工程。

這說明，在一些地方，相關的績效考核制度可能難以落在實處。現代政府績效考核多採用「關鍵業績指標」（KPI）考核方式，設計優良的考核體系可以敏銳而準確地捕捉到真正的績效，但是設計不佳的體系則可能被形式化的指標占據。有的地方在投入行政資源、開展具體工作之前，首先考慮的是「是否具有填表價值」。在相關排序中，易於形式化展現的工作會被重點對待，而填表價值低的工作則可能被後置。

形式化指標更多隻考核動作是否完成、完成數量如何，但要達到制度效果，則需要在形式之外進行大量的過程性投入，而這些很可能不易觀察、不顯見、難以在形式上量化。於是，在執行時只做表面功夫，訴諸形式主義便成為更輕鬆、「討巧」的辦法。

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當然，形式主義也可能出於無奈和不得已。在事權大於職權、任務大於資源的情況下，如果上級層層加碼，基層就會不堪重負。對於幹不了、干不完、沒法干，超出基層的實際能力但又必須完成的工作，過分關注表面形式、不講究實際效果便成為一些基層單位的無奈選擇。

整治形式主義，不僅需要夯實基層減負的落地效果，釋放地方政府的精力和活力，也要引導建立效果導向的考核和監督體系。當然，只有將求真務實內化為共識性價值，才可能產生自我約束力，使之成為各級政府官員崇尚和積極推行的工作作風。營造踏實肯乾的行政文化，加強公務員隊伍的職業倫理、職業精神建設是一項長期的系統性工程，需要持之以恆、不斷推進，從制度建設上升為價值內化。

（作者系中國人民大學國家發展與戰略研究院研究員、公共管理學院副教授）

撰文/張楠迪揚

微信編輯/白毅鵬

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