鑽石舞台

國內合法性與東亞地區主義

中國的崛起和人們感知到的美國影響力的下降引發了有關東亞地區秩序未來的辯論，這其中包含了一個尚未解決的問題，即哪個國家的領導可能更穩定，並能被地區內其他國家接受為合法的。然而，令人困惑的是，一直要求建立一個協調一致且獨特的東亞地區機制的並非中國，而是美國的兩個關鍵盟友日本和韓國。在過去10年左右的時間裡，日本和韓國各自推動了包括中國、但通常不包括美國的泛東亞地區主義。同時，日本和韓國又很少接受中國在地區主義事務中的領導作用。本文提出了一個替代框架，將東亞地區主義的多樣性概念化，強調在地區一體化中涉及的多重軸心和不同層次的政治。作者認為，日本和韓國不滿足於跟隨者的角色，這一點在大國塑造地區穩定與秩序方面的作用的現有描述中未被重視。

日本和韓國領導人在不同時期提出了各自的地區建設倡議，而非在現有的機制框架上繼續發展，以提高各自在國內和地區的政治地位。然而，地區機制的橫向增加並不一定會成功轉化為機制構建或地區合作。事實上，在東亞，地區機制倡議雖然由來已久，但單個倡議往往不能長存。因此，不僅需要研究機制的影響，而且還要研究有助於機制發展的因素，如機制設計、衝突解決模式，以及作者認為地區機制的水平擴散背後存在着的多重軸心。

本研究旨在了解東亞地區日益增長的機制複雜性。具體來說，作者提出了以下問題：為什麼日本和韓國領導人提倡不同的地區主義願景？此外，他們在什麼條件下尋求創建新的機制框架，而非在現有機制內運行？作者發現，相互競爭的地區主義模式並不僅僅由結構權力或利益趨同決定，而是地區國家國內辯論的延伸，這種辯論和該國在地區和全球範圍內獲得自主權和地位有關。本文試圖提供一個包含國內有關地區主義的辯論的理論框架，旨在展示以提高政治合法性為核心的國內政治進程如何產生不同類型的地區建設倡議。

有關東亞區域主義的現有研究認為，地區機制和思想的多種組合反映了外部和內部力量共同塑造的獨特區域進程。一些學者認為，由於不同國家的優先事項不同，東亞國家之間缺乏共同利益，並依據功能發展出了不同的地區主義。因此，東亞地區主義主要是經濟性質的，並在很大程度上受到危機驅動和問題引導的影響。經濟地區主義在很大程度上是受外部衝擊影響形成的，而東亞的安全區域主義則不同，它是為了應對「更具特殊性的內生安全問題」而出現的。

其他學者則傾向於將地區主義概念化，認為其主要是國內利益集團和其他經濟和社會行為體自下而上的偏好形成過程的結果。傳統上，區域化，即通過貿易和投資網絡實現市場驅動的一體化進程，一直是東亞地區動態的最顯著特徵之一。這一過程往往「沒有協調的政府參與」，這是走向地區主義的關鍵。但人們注意到，該地區在正式的、機制化的地區主義方面缺少進展。彼得•卡森斯坦（Peter Katzenstein）認為，這種「開放地區主義」（open regionalism）主要源於兩方面，一是美國的主導地位，美國在該地區歷來偏好雙邊主義；二是亞洲國家對主權的重視和對正式機制的厭惡。

植根於傳統地區安全和經濟結構、並以美國領導為基礎的開放地區主義框架正日益受到一系列新的地區現實因素的挑戰。美國在該地區的影響力被認為在減弱，以及中國的崛起，可能會改變美國主導的中心-輻條式（hub-and-spokes）安全結構。該地區也經歷了一系列地區性危機，而美國在應對這些危機方面的領導力有限。在這種新的地區背景下，一系列地區機制出現了，如東盟10 + 3（APT）、亞太經濟合作組織（APEC）、東盟地區論壇（ARF）、清邁倡議（CMI）、東亞峰會（EAS）、防擴散安全倡議（PSI）和跨太平洋夥伴關係（TPP）。東亞領導人不再滿足於起先區域化促進者的角色，儘管仍存在許多障礙和不佳表現，但他們一直渴望設定地區主義的議程和範圍。這些不同的區域倡議不僅表明了國家模式的多樣性，也表明東亞國家國內政治中地區主義議程日益突出。不同國內聯盟（如國際主義或民族主義聯盟）的相對實力塑造了地區互動的模式。從這一有利的角度來看，當支持一體化的聯盟（integrationist coalition）在整個地區占上風時，地區主義可能會得到促進。

這一模型突出了地區政策結果的國內因素，有效地顯示了不同類型的區域秩序的結果。該模型在理論上預計，民族主義（孤立主義）和國際主義（一體化主義）聯盟之間將會出現國內政治競爭。這一過程中會出現不同類型的地區主義。例如，獲勝聯盟中金融部門的主導地位將促進金融地區主義，而私營企業部門的政治影響可以用擴大生產網絡或增加投資流動的形式促進地區主義。在中國崛起的情況下，日本和韓國的地區主義類型將反映出兩國主導聯盟的偏好。鑑於兩國與中國日益增長的經濟聯繫，可以期望它們以經濟地區主義的形式建立更全面和廣泛的地區聯繫。隨着時間的推移，這種聯繫可能會溢出到政治和安全方面。

然而，東亞的形勢似乎並沒有特別好地證實這一預測。當權的領導人並不總是對國內特定聯盟團體的利益做出回應。他們往往積極推動自己的地區倡議，以反映特定時期的結構環境和國內政治條件，例如安倍晉三的「民主之弧（Arc of Democracy）」主張強調日本、印度、澳大利亞在廣義的亞太地區主義中的作用，這與經濟利益無關，並且有可能對日本與中國的經濟關係產生負面影響。換句話說，國內團體對地區主義的需求雖然可能是必要的，但很少是充分條件，因為私人行為體往往缺乏將其利益聚合併轉化為政策的政治機制。在東亞，政府和領導人在這一方面發揮着關鍵的作用。

地區主義也反映出了更廣泛的政治爭議，即外交政策自主權和國際聲望，而不僅僅是主導聯盟的利益。例如，為了提高韓國的地區地位和自主權權，韓國總統盧武鉉不顧東亞展望小組（EAVG）的成功，將地區主義的範圍縮小到了東北亞。盧武鉉強調，韓國傳統上是該地區的邊緣國家，但現在它的目標應該是成為東北亞地區經濟和政治的「中心」，不僅成為富強的國家，還要促進韓國在政治和安全領域的地區主導地位。而隨着與崛起的中國的聯繫日益增多，日韓國內公眾對地區未來秩序的辯論也在增加，迫使兩國一些領導人尋求不那麼全面和更模糊的地區主義類型。因為這些國內辯論不僅僅是關乎民族主義和全球主義之間的選擇，更關乎能實現權力、繁榮和聲望最大化的一體化道路選擇。主張一體化的新自由主義認為，為了經濟聯繫和繁榮的更大利益，可以把對國家自主權的渴望擱置。對個體行為體來說，這可能是合理的，但對國家政府來說並非如此，它們同時也會考慮國際地位、聲望以及更多的自主權和獨立。

東亞的地區主義也並非純粹是被動或受危機驅動的。東亞領導人在亞洲金融危機之前就轉向了地區主義。日本和韓國領導人積極主動地發起地區倡議，目的是提高政治合法性。雖然加強聯盟關係和擴大機制聯繫有時對地區領導人來說是必要的，但這些戰略也以犧牲外交政策自主權和政治合法性為代價。因此，日本的地區主義是為了在不構成威脅的情況下提高地區影響力，減少對美國的依賴。正因為如此，日本和韓國政府很少在地區主義中一邊倒地接受美國或中國的領導角色，東亞地區主義中沒有天生的領導者和明顯的追隨者，領導權仍然是多變和有爭議的。

相反，東亞地區所追求的各種地區主義都顯示出曠日持久的國內合法性政治，而這一國內合法性政治往往和該國與地區公認大國之間的關係密切相關。日本的外交政策，包括對朝鮮半島的外交政策，通過特定機制使日本領導人合法化，如公眾對強硬外交的讚賞，或對強大的地區行動者（包括美國）施壓的堅決應對。自20世紀90年代初以來，地區主義提議一直是日本和韓國領導人獲得國內支持，並在地區或全球提高國際地位的渠道。此外，它們還反映出領導人對自己地區領導力的宣示，表明他們與前任或政治對手有着根本的不同。例如，儘管韓國前總統金大中建立的東亞展望小組和東亞研究小組（EASG）等備受矚目的地區倡議相對取得成功，但後來的政府拒絕繼續提供支持。

那麼，為什麼地區主義和地區建設倡議能讓領導人合法化呢？本文假設地區主義提議包含外交政策目標和內容，並向國內受眾傳遞延續或變化的信號。地區主義在東亞不是地區或國內層面的共識，因此，地區建設倡議反映了日本和韓國國內在參與全球事務特別是與美、中關係方面存在的相互競爭的理念。這就是為什麼對地區領導權的要求並沒有一直為政府帶來合法性，不同地區倡議的成本和收益各不相同。例如，盧武鉉和鳩山由紀夫的地區主義構想都未能提高其正當性，他們的構想迎來普遍的困惑，並招致了許多反對。一體化倡議的很多版本在其國內都有爭議，而偏離現有政策平台也會產生政治上的後果。

因此，東亞地區各種各樣的區域建設舉措，都是領導人試圖產生或增強合法性的結果，並反映了他們的願景在公共舞台上受到政治爭議的程度。具體而言，這種國內合法性政治是由以下兩個維度塑造的：1）亞洲領導力的內容和性質，涉及區域邊界和成員關係問題（如只包含亞洲的地區主義vs亞太主義），2）國內或地區對擬議的地區倡議的政治化程度。就地區領導力的內容而言，日本和韓國領導人傾向於主張地區主義是實現更大自主權、減少對外部大國依賴的途徑。不過，儘管一些領導人將自主權解讀為多樣化和多層次外交，也有領導人強調在美國領導的聯盟體系內，加強地區層面的參與和領導，並堅持全球標準或呼籲普世價值。鑑於中國的崛起，日本和韓國關於自主權和地區領導的辯論導致了不同的地區建設建議的出現：一個是亞洲人的亞洲，另一個則劃定了一個更具包容性的、以美國為導向的成員國界限。

這種在排他的亞洲主義與更包容、更開放的亞太主義之間搖擺不定的模式近年來已成形，因為該地區的不同領導人都尋求對不斷變化的地區秩序作出反應。在與中國打交道時，亞洲主義陣營往往提出親中國政府並使得與美國同盟關係緊張的各種地區倡議。相反，亞太主義陣營則強調美國在地區安全方面的作用，並指出與中國的競爭是地區主義的驅動因素。

塑造地區主義國內政治的第二個因素是政治爭論的程度。地區主義舉措可以增強或削弱領導人的合法性，這取決於它能產生多大程度的政治化和反對。由於如何最好地管理該地區大國的問題在該地區的整個歷史中一直備受爭議，所以地區主義一直是一個突出的，而且常常是有爭議的問題。日本和韓國的重要外交政策決定，以及圍繞與美國結盟關係性質的政治，包括在以美國為導向的雙邊主義和更以地區為中心的多邊主義之間做出選擇，一直是兩國政黨和派系政治的中心。總的來說，日本和韓國的保守派領導人和政黨在呼籲改變地區政治和經濟框架方面相當謹慎，而自由主義傾向的政黨則表現出更大膽的以地區為中心的舉措。最具爭議的地區主義思想往往出現在日本和韓國的領導層換屆期間。這種政治「競標」使得涉及聯盟內部政治和地區主義的具體外交政策決策變得政治化和兩極化，並且會導致政策和機制變化。

建立新的地區提議框架往往是至關重要的。當領導人過分強調「反向路線」（reverse course），即試圖將自己與前任的政策區別開來時，他們就會受到廣泛的批評，被認為是迎合大國。例如，當盧武鉉和鳩山由紀夫各自提出自己加強東亞地區自主權的願景時，他們遭到了用一個霸權（美國）換取另一個霸權（中國）的指責。特定時期的政治背景也很重要，因為加劇的政治競爭（例如選舉年）或與美國或中國的公共外交政策存在分歧或爭端，可能會加重現有的緊張局勢，使政策決定更突出或更具爭議性。

如表1所示，依據每個類別在特定時期的相對強度，在過去二十年中產生了四種不同類型的地區主義。東亞地區主義不一定是美國或中國驅動的，並且在地區邊界和目標的概念上有顯著的相應變化。這些變化是曠日持久的國內合法性政治的表現，也就是說，不同類型的地區主義是由國內層面的政治爭議造成的。按照亞洲主義/亞太主義分類以及政治化程度高低而劃分的東亞地區主義案例如下（因篇幅限制，針對以下案例的詳細分析請參見原文）：

表1 日本或韓國領導的東亞地區主義倡議

本文提供了一個分析框架，有助於解釋由國內合法性政治塑造的東亞地區主義的多樣性。通過從國內政治角度研究地區主義擴散的因果機制，並概述最有可能加劇政治爭論的條件，作者試圖為東亞地區主義和比較機制研究做出新的貢獻。本研究的結果表明，作為東亞區域秩序變化的主要表現形式，地區主義是不統一的。在各自不同的國內政治環境下，日本和韓國領導人追求不同類型的地區主義。在推進地區主義的過程中，兩國領導人都強調了國際地位和地區自主權的重要性，因為他們認為，這種地區建設倡議的框架將增強它們在國內的政治合法性。日本和韓國的領導人也在完全的亞洲地區主義和包含美國在內的包容性的亞太地區主義之間搖擺不定。在兩國領導層發生重大變動，以及政治人物爭奪權力和地位時，推動地區主義的勢頭尤其強勁。儘管存在這些總體上的相似之處，但日本和韓國在地理範圍和具體重點方面追求的地區主義有所不同。

在推進地區主義的過程中，日本和韓國領導人都強調了國際地位和區域自主權的重要性。在兩國領導層發生重大變動，以及政治人物爭權奪位時，推動地區主義的勢頭尤其強勁。不同的是，由於韓國的半島位置和南北關係的國內政治的特殊性，韓國領導人傾向於強調東北亞地區主義，將韓國置於地區經濟和安全合作的中心，並試圖將朝鮮引入多邊地區環境。相反，日本領導人強調的是包含東南亞在內的整個東亞地區的機制合作模式。在東南亞，日本的影響力和領導力一直受到國內和地區民眾的認可。涉及到亞洲主義和亞太主義時，日本領導人越來越強調與中國的競爭，從而尋求一種嵌套在以美國為中心的地區框架內的，以民主價值觀和政治自由為中心的地區主義，正如民主之弧倡議所證明的那樣。

這些不同的地區主義在東亞國際關係中舉足輕重，因為它們限定了外交政策可能的邊界和範圍。並非所有關於地區主義的政治倡議都將推進區域合作。東亞地區主義的政治倡議是特定政治背景的結果，可能反映了其他國內考慮。這一點對傳統觀點，即地區主義是一種漸進的線性進程的產物，提出了挑戰。東亞的案例也表明，以大國為中心的國際關係理論，如制衡（balancing）、追隨強者（bandwagoning）和綁定（binding），對東亞地區動態的解釋並不完整。面對強大的中國，現實主義者建議美國加強與盟友的關係，特別是與日本和韓國的制衡聯盟。雖然這一期望捕捉到了表1中在該地區尋求更大的政治領導權的重要性（第二和第四類），但它忽略了該地區在聯盟框架之外追求自主權的願望（第一和第三類）。無論美國如何敦促形成一個制衡中國崛起的機制，由於東京和首爾政府追求自主權驅動的亞洲地區主義，這種平衡的努力是十分困難的，甚至可能適得其反，從而惡化與兩國的同盟關係。

有人預測包含中國在內的亞洲主義正在興起。然而，這一說法幾乎與小泉純一郎和李明博的亞太主義中提高全球地位的地區主義關係不大。與潛在的新霸權結盟的想法也與依靠傳統霸權獲得地區自主權的戰略背道而馳。另一種可能性則是，通過將中國納入更廣泛的地區秩序，以更大的地區地位作為中國適應美國戰略利益的回報，以實現亞洲主義和亞太主義的協調。雖然這一選擇對支持亞太主義的地區領導人來說合理，但對其他急於在亞洲地區主義中採取地區主動、以求國內政治合法性的領導人來說，這是一劑難以下咽的苦藥。簡而言之，追隨強者和綁定戰略都淡化了日本和韓國政府在中國崛起時期所發揮的積極的地區領導作用。

作者的分析表明，美國和中國的政策制定者需要更多地關注日本和韓國地區主義背後的自主權追求。美國和中國若能系統性地支持較小的盟友和鄰國發揮領導作用，不僅有助於促進它們的自主權願望，還有助於改善它們與該地區大國的關係。從更廣泛的意義上說，本文提到的日本和韓國的內部主導型、自主權中心的地區主義，可能是地區協調與合作的不祥之兆。由於缺乏對國內政治動態的有效管理，這兩個亞洲鄰國在推進地區主義方面進行真正合作的前景仍然遙遠。

綜上所述，東亞各種地區主義的追求反映了傳統的中心-輻條機制和開放的區域主義在新的地區下的不足。日本和韓國的領導人如何應對中國對開放地區主義的新關注，還有待觀察。對國內合法性和政治爭議的考慮將繼續對理解日本和韓國的地區主義政治舉措至關重要。

審校 | 胡富欽楊佳霖

排版 | 蘇伊文 汪平平