鑽石舞台

中債資信緊密跟蹤市場發展，推出【隱性債務化解】系列研究，本篇為第一篇，主要對隱性債務的發展歷史及相關政策、化債周期及效果進行研究。第二篇將重點研究隱債化解案例、總結化債方式並提出隱債未來的化解趨勢。

2014年新《預算法》通過，規定除在國務院確定的限額內發行地方政府債券外，地方政府及其所屬部門不得以任何其他方式舉借債務，除法律另有規定外，地方政府及其所屬部門不得為任何單位和個人的債務以任何方式提供擔保。隨後，國發〔2014〕43號文和財預〔2014〕351號文提出要對截至2014年12月31日尚未清償完畢的債務進行清理，將甄別後的地方政府存量債務納入預算管理，各地區可利用2015~2018為期三年左右的時間申請發行地方政府債券進行置換。

在2015~2018年債務置換期間，為滿足地方政府日益擴張的融資需求，除法定債務預算外，地方政府還通過一些違規操作進行債務擴張，導致實質上應由政府償還的債務（即後續定義為隱性債務）繼續大量產生，地方政府債務風險愈發突出。2017年7月，中央政治局會議首次正式提到「隱性債務」，提出「要積極穩妥化解累積的地方政府債務風險，有效規範地方政府舉債融資，堅決遏制隱性債務增量」，隨後中央陸續下發《中共中央國務院關於防範化解地方政府隱性債務風險的意見》（中發〔2018〕27號）和《中共中央辦公廳國務院辦公廳關於印發<地方政府隱性債務問責辦法>的通知》（中辦發〔2018〕46號）[6]，正式定義地方政府隱性債務。

根據中發〔2018〕27號文，隱性債務是指地方政府在法定政府債務預算之外，直接或者承諾以財政資金償還，以及違法提供擔保等方式舉借的債務，主要包括國有企事業單位替政府舉借、由政府以財政資金償還或提供擔保的債務，以及政府在設立政府投資基金、開展政府和社會資本合作（PPP）、政府購買服務等過程中，通過約定回購投資本金或承諾保底收益等形成的政府中長期支出事項債務等。即在納入預算管理的政府債務限額以外，地方政府違法違規融資或擔保形成的債務，均屬於地方政府隱性債務。

隱性債務的最大風險在於其隱蔽性，此外，與地方政府債務相比，其還具有非統籌性和信仰動搖的風險。首先，地方政府債務是在中央統籌下形成的，有限額約束和續發等方面的規劃，而隱性債務是自下而上形成的，規模、成本、再融資等並未經過統籌，易積少成多形成較大的風險。其次，地方政府債務可以視為「金邊債券」，可以通過借新還舊實現周轉，不易產生資金斷裂，而隱性債務由於區域輿情、企業行業風險等可能會失去再融資能力，無法進行接續還款。

2010年6月，國務院印發《關於加強地方政府融資平台公司管理有關問題的通知》（國發〔2010〕19號），同年12月，中央經濟工作會議正式提出「加強地方政府性債務管理」，地方政府性債務管理由此開啟。

2014年，國務院發布《關於加強地方政府性債務管理的意見》，標誌着首輪化債工作開始。隨後，《關於進一步規範地方政府舉債融資行為的通知》、《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》等政策相繼落地。這一階段，相關政策整體傾向於規範地方政府融資行為。

2018年8月，國務院下發中發〔2018〕27號文，正式定義隱性債務，並要求地方政府在5~10年內化解隱性債務。隨後又出台中辦發〔2018〕46號文，強調對地方政府「終身問責、倒查責任」，要求各地方政府依規對隱性債務規模進行填報，由此開啟第二輪債務化解進程。2019年6月，國務院下發國辦函〔2019〕40號，指導地方政府和金融機構開展隱性債務置換，隨後推出建制縣隱債化解試點。2021年4月，國務院發布《關於進一步深化預算管理制度改革的意見》，強調決不允許新增隱性債務上新項目、鋪新攤子，嚴禁地方政府以企業債務形式增加隱性債務，嚴禁地方政府通過金融機構違規融資或變相舉債。2021年底，中央經濟工作會議再次明確要堅決遏制新增地方政府隱性債務的決心。整體來看，現階段隱債政策緊密圍繞「控增化存」這條主線，並逐漸趨嚴。

2014年下半年，國發〔2014〕43號文和財預〔2014〕351號文先後提出對於截至2014年12月31日尚未清償完畢的存量債務，按照先清理、後甄別的順序展開全面的清理工作，「對甄別後納入預算管理的地方政府存量債務，各地區可申請發行地方政府債券置換」。同時，強調要剝離融資平台政府融資職能，融資平台不得新增政府債務，地方政府新增或有債務必須嚴格限定在依法擔保範圍內，並根據擔保合同依法承擔相關責任。地方政府與融資平台間的債務關係首次明晰，標誌着首輪政府債務化解工作的開啟。

據財政部原部長樓繼偉在十二屆全國人大常委會第十八次會議聯組會議上對相關詢問的回答，截至2014年末，地方政府存量債務餘額15.4萬億元，其中1.06萬億元為債券形式，其餘14.34萬億元為需要置換的非債券形式存量債務。根據財政部披露數據，2015~2018年，全國分別發行3.20萬億元、4.88萬億元、2.77萬億元和1.35萬億元置換債券，合計12.20萬億元。考慮部分存量債務已核減或以財政資金等方式償還，經過幾年債務置換，截至2018年末，非債券形式存量政府債務剩餘3,151億元[8]。

在新《預算法》實施之後，地方政府合法舉債的唯一途徑為發行地方政府債券，但在2015~2018年置換期間，地方政府通過參與PPP、購買服務、政府投資基金，承諾回購社會資本方投資本金、向社會資本方承諾最低收益等變相融資方式，或通過成立不在監管名單內的城投平台違法違規融資等行為屢禁不止，大量地方政府隱性債務繼續產生。

隨着地方政府隱性債務風險愈發突出，逐漸引起中央層面的重視。2018年8月，中發〔2018〕27號文明確隱性債務範圍，並在全國範圍內開展隱性債務摸底統計，要求地方政府在5~10年內化解隱性債務。國家審計署於2018年8月下旬全面開啟地方政府隱性債務審計工作，隨後，財政部陸續下發了《地方政府債務統計監測工作方案》、《財政部地方全口徑債務清查統計填報說明》、《政府隱性債務認定細則》等實施文件，其中《財政部地方全口徑債務清查統計填報說明》明確提出6種隱性債務化解方式。後隨債務化解工作的不斷推進，各地方政府因地制宜積極化解存量隱性債務，同時中央層面先後推出地方債特殊再融資債券、建制縣隱債化解試點、全域無隱債試點等化債方案。2021年10月以來，廣東省、上海市、北京市等地陸續提出啟動全域無隱債試點，其中廣東省在2022年1月20日宣布已如期實現「清零」目標。按照「控增量、化存量」的方針，本輪隱性債務化解工作預計將持續到2028年。

具體來看，自2015年後半年開始到2018年年初左右，無論是信貸融資、債券融資還是非標融資政策，總體表現為適度收緊的態勢。例如2016年9月，上交所通過窗口指導提高了類平台發行公司債的門檻，由「雙50%」調整為「單50%」，即從報告期內「來自所屬地方政府的收入和現金流占比不得均超過50%」（實操中允許有其一超過50%），調整為「發行人來自所屬地方政府的收入占比不得超過50%」，對來自政府收入的占比進行了明確限制；2018年3月，財政部發布《關於規範金融企業對地方政府和國有企業投融資行為有關問題的通知》，強調國有金融企業除購買地方政府債券外，不得直接或通過地方國有企事業單位等間接渠道為地方政府及其部門提供任何形式的融資，不得違規新增地方政府融資平台公司貸款。而相對應的，2016年城投企業有息債務規模增速為28.72%，到2018年已大幅降至9.80%，增速明顯放緩，收緊的融資政策對城投企業債務規模擴張起到一定限制作用。

2018年7月，國務院常務會議上提出督促地方盤活財政存量資金，引導金融機構按照市場化原則保障融資平台公司合理融資需求，對必要的在建項目要避免資金斷供、工程爛尾。此後銀保監會、交易所等在嚴控地方政府隱性債務的前提下，先後適度放鬆融資平台信貸、債券融資限制。例如，信貸融資方面，銀保監辦發〔2018〕76號文[10]提出「在不增加地方政府隱性債務的前提下，加大對資本金到位、運作規範的基礎設施補短板項目的信貸投放」；債券融資方面，滬深交易所通過窗口指導放鬆了地方融資平台發行公司債的申報條件。基於這一階段的基本政策方向，2019年城投企業債務增速小幅回升至13.58%。

2021年以來，配合「控增化存」政策基調，各類融資政策進一步規範。債券融資方面，2021年4月，滬深交易所發布債券審核新規，明確規定主要從事城市建設的地方國企發債應符合地方政府性債務管理相關規定，不得新增地方政府債務，承諾所償還的存量債務不涉及地方政府隱性債務。信貸融資方面，2021年7月，銀保監發〔2021〕15號文[11]也對涉及隱性債務的借貸主體融資進行了規範。與之對應，這一階段的城投企業債務增速明顯放緩，由2020年的13.48%降至9.02%。

綜上所述，隱債具有隱蔽性的特點，且體量巨大，其可能導致的風險引起地方政府和中央層面的高度重視。回顧地方政府性債務化解兩輪周期，隱債化解從地方債置換到目前壓實地方政府責任、因地制宜遏增化存，體現出債務管控不放鬆且進一步細化的方向。由於當前官方尚未披露各地隱性債務的規模情況，我們可從發債城投企業有息債務規模窺見化債初步效果：2015~2021年全國城投企業有息債務規模呈逐年上升趨勢，但債務增速波動幅度較大，這主要是由於雖然政策端整體管控，但在不同經濟背景下融資政策有所調整，導致債務規模增速略有差別。截至目前，「控增化存」政策基調仍然不變，防範產生系統性風險仍是底線。

註：

[1] 第二十八條：除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券。

[2]第八條：國家機關不得為保證人，但經國務院批准為使用外國政府或者國際經濟組織貸款進行轉貸的除外。

[3]第十七條：借款人應當是經工商行政管理機關（或主管機關）核准登記的企（事）業法人、其他經濟組織、個體工商戶或具有中華人民共和國國籍的具有完全民事行為能力的自然人。

[4] 2010年12月中央經濟工作會議「加強地方政府性債務管理，堅決防止借「十二五」時期開局盲目鋪攤子、上項目」

[5]新《預算法》生效後，地方政府在法定債務預算之外違法違規融資或擔保形成的債務均屬於隱性債務，而此處的債務劃分早於新《預算法》，其中（2）（3）類債務屬於納入地方政府性債務管理的政府或有債務，因此類比為「顯性化」的隱性債務。

[6]27號文和46號文均未對外公開

[7]關於2號文簡析詳見中債資信城投信息分析平台《關於<國務院關於支持貴州在新時代西部大開發上闖新路的意見>（國發【2022】2號）文簡評》

[8] http://www.gov.cn/xinwen/2019-01/23/content_5360689.htm

[9] 此處城投企業為中債資信認定的城投企業名單，下同

[10]《關於進一步做好信貸工作提升服務實體經濟質效的通知》

[11]《銀行保險機構進一步做好地方政府隱性債務風險防範化解工作的指導意見