鑽石舞台

改革開放以來，中國進行了多次行政機構改革，一些機構的條塊關係也屢有調整。環保部門在經歷了機構組建、發展壯大、職能擴張和力量整合的成長過程後，黨的十八屆五中全會提出進行環保機構垂直管理改革，「對省級以下環保部門的監測、監察、執法職能予以上收並由省級環保機關實行垂直管理，地市級環保局實行以省級環保廳局為主的雙重管理體制，縣級環保局作為地市環保局的派出機構」。此舉意在通過改變組織結構和管理模式，重新界定地方環保部門與地方政府和上級環保部門的關係，以更好地解決日益突出的環境治理矛盾。

環保機構的垂直管理改革，是近十年來監管和監察等領域條塊關係變化的一個縮影。條塊關係的調整衝破了原有部門間的既定權力格局，涉及許多利益的調整，在改革過程中充滿了上下級之間複雜的博弈談判和討價還價過程。既有對上下級政府間談判和討價還價的研究較多集中在對政府的日常運作和運動式治理研究中，以及對行政區劃改變的研究中，但中央發起的環保機構垂直管理改革中的上下級談判，其情境與特徵與一般日常運作和運動式治理中的談判有一定的區別。環保機構垂直管理改革作為中央權威發動的條塊變動改革，上下級部門間的討價還價空間看似應當十分狹小。那麼，上下各方是否還有可能在其中進行反覆拉鋸談判？談判空間是如何打開的？中央的重要角色對談判模式有何影響？各方在改革談判進程中如何運用策略？Ａ市環保部門與省級主管部門圍繞垂直管理改革發生的數輪談判為這些問題提供了深入研究的理想案例。通過案例剖析，在微觀上可以呈現上下級政府間談判的模式和運作過程等機制，在宏觀上有助於理解機構改革和條塊變化的動因和困難。

學界很早就注意到中國政府間廣泛存在着談判和討價還價現象。近年來的研究越來越多地呈現出上下級政府間在日常運作、運動式治理和行政區劃改革中的談判細節和微觀過程。總結既有文獻，可以從「由誰參與」「為何有談判可能」「談判過程如何」「各方如何運用策略」「最終結果如何」以及「為何能達成這種結果」等問題分析上下級政府間談判。

1.參與方

上下級政府間談判的參與方主要是上下級政府相關部門，以及利益相關的涉事主體，如改革涉及的人群或優惠政策涉及的企業群體等。現有研究大多較為關注組織整體利益及關鍵領導。領導常被認為是決定政策變化和左右談判局勢的關鍵人物，而普通行政人員則較受忽視，他們的個人訴求往往被忽視或簡單放置在組織中被代表。

2.談判情境與策略

上下級政府間談判迥異於市場主體間談判或橫向政府間談判，它有一個基本的設定情境，即上級政府擁有法理權威，掌握最終決策權；下級政府只有商議權，提出的談判或協商內容不能觸犯權威，也不能在談判中退出。上下級談判模式依據時間壓力和命令強度可以分為「常規模式」和「動員模式」。在常規模式中，政策通過既有的常態規則和程序進行落實，上下級間存在日常且更為平等的討價還價。在動員模式中，上級通過高壓力和高注意力的形式推動政策實施，包括更為密集的考核、嚴格的監督機制和加重的懲罰措施等。在此模式下的上下級談判，上級能夠傳遞出更高的可信性承諾或威脅。上下級談判中，各參與方廣泛使用各類策略。對這些策略的討論可以分為兩種類型，一種主要在博弈論的學理上討論出價和還價的順序、形式和退讓等行動方案和策略集，如正式談判、非正式談判、准退出和多輪談判等。另一種主要從談判實踐中的具體手段進行討論，例如援引成例、訴諸情理關係和拖向底線等。

3.目標與信息

目標差異是上下級為何需要談判的核心理由。上級擁有優先的目標設定權，但下級的目標常常與上級的有所差異。具體存在幾種情況。一是目標內容差異。如果整體性、根本性目標存在差異，則不易調和，而細節的目標差異較易妥協。二是目標執行和考核方式差異。上下級政府間可能就目標任務達成共識，但對完成目標的具體執行方式與考核標準有所差異。多數政府間談判中都有信息不對稱情況存在，尤其是作為代理方的下級掌握着更多的地方性信息，可以增加討價還價的餘地和空間。上級政府制定政策時，在非對稱信息情況下容易出現政策制定偏差。如果部分內容未能以全面正確的下級情況為基礎，下級政府可以建議上級政府對政策進行預調、微調，對未涵蓋的細節進行建議、補充或折中安排，在保留上級意圖的同時，提出合理訴求。甚至一些上級政策已經付諸實施後，下級仍可以因為執行中出現的問題，建議對政策進行調整或暫停。

4.最終結果及為何能達成結果

上下級權威的不對等決定了談判的最終結果更多依賴於上級的意願。一些談判可能完全失敗，下級未獲任何成果；而在另一些談判中，下級成功獲得了上級的部分甚至全部退讓。在成功的例子中，協議點左右擺動以及最終達至均衡受到許多因素的影響。出價順序、可信性承諾或威脅，以及談判策略等都可能影響了最終結果。

這些既有研究已經為討論上下級談判並理解政府內部運作的微觀過程提供了紮實的分析框架，但既有的研究仍有可擴展之處。從理論分類上，現有研究的各類上下級談判實踐大多可以被劃分為常規狀態或動員狀態下的談判。但是，這兩種劃分尚不能涵蓋所有上下級談判類型。例如，在歷次行政機構的機構建立、重組合併、條塊垂直管理改革和行政區劃改革中，涉及新舊部門分合、條塊關係變動、編制安排、人員分流等問題時，同樣存在着談判博弈。這些談判是在中央等更高權威推動之下在上下級之間圍繞機構改革展開的，可以稱為「中央權威推動的上下級談判」。從類型學的角度看，這種談判比較接近動員狀態下的談判，但亦有所區別，有着獨特的情境與特徵（見表1）。

從參與方看，常規狀態和動員狀態中的談判是委託—代理鏈條中的上下兩方互動。即便如巡視工作、環保督察等由中央自上而下推動進行的督查、考核、評估檢查等，其中出現的討價還價本質上仍圍繞着部門的主要工作，在上下兩級中互動。而機構、條塊和區劃改革中的上下級談判，參與方有中央和地方上、下級三個。中央權威定調的改革工作主要圍繞着部門分合、條塊變動、職能分工、人員去留和工資薪酬等，內容雖牽涉到未來的部門設置和工作安排等，卻非部門本身的日常核心工作。

在時間壓力上，常規狀態的談判時間壓力較小。動員狀態的談判雖然時間壓力高，卻可以在一段時間後重複進行，仍有再次調整的餘地。而中央權威推動的改革談判是「一次過」的，一旦上下級談判的最終方案確定，在短期內不會變動，否則將影響改革的權威性。

在談判空間上，日常狀態中的上下級談判空間較大，而動員狀態下更小。對上下級參與方而言，在常規和動員狀態談判下一般不會輕易退出，尤其是作為代理方的下級是不可退出的。但即便在看似討價還價空間更小的動員狀態下，下級仍可以通過變通執行、准退出和向上訴苦等形式與上級博弈。而機構改革作為中央權威發起的「一次過」組織和制度改革，通常有着明確的改革計劃和時間安排，各地方或部門都不能退出，上下級談判空間更加狹小。

對常規和動員狀態中上下級如何談判互動，現有研究已經提出了許多富有洞見的命題。中央權威推動下的上下級談判因其特殊的情境，將對各參與方的行為產生不同影響，可以據此在既有研究基礎上提出一些新的命題。首先，機構改革中涉及的上下級談判，是中央向下推行的，各地的上下級均無權退出，並有着很強的時間壓力。由於需要在規定的時間內完成，如果上下級都不肯退讓，則可能耽誤改革進程，這對各方都是不可接受的。在既定的改革背景和等級結構下，下級只能針對改革方案為自身利益進行有限的討價還價而不能全盤拒絕。反觀上級，面對下級在政策範圍內的合理訴求，也時常需要退讓以促成改革及時落地。就時間壓力和不可退出對各方談判意願的影響，可以提出以下命題。

命題１：上下級在談判過程中均不可退出，只能就改革方案進行有限討價還價。

機構改革談判中的上下級各方需要圍繞中央權威文件進行談判，但是上下級對權威文件的運用卻有着不同的出發點。從上級角度看，借力中央文件，改革已經有了足夠的權威和合法性，只要在中央文件基礎上結合本地情況即可「轉譯」落地。哪怕方案中包含下級難以接受的條件，下級也不能全盤拒絕。從下級來看，在不能退出的情境下，就更需要主動發聲呼籲並提供足夠信息和依據來促成談判妥協。為了兼顧全國統一性和各地差異性，中央文件往往有着許多模糊和照顧地方的表述，下級從中便可以借用於己有利之處來向上級討要談判空間。雖然有了這些模糊表述的空間，但上下級之間需要反覆談判並論證自身訴求的合理性以促成最終協議的達成。就權威文件對各方談判空間的影響，可以提出以下命題。

命題２：上下級的談判內容主要圍繞中央權威文件展開，對文件中的模糊論述需要通過反覆談判來達成協議。

上述的特殊情境和命題主要適用於分析歷次行政機構改革中的機構建立、重組合併、條塊垂直管理改革以及行政區劃改革等。現有上下級談判研究中對這些話題還鮮有涉及，僅有一些關於行政區劃改革中的談判研究討論了上下級的利益考量和主要策略。機構改革涉及範圍廣、層級多且影響深遠，本身是打開「黑箱」，刻畫各個政府層級和部門間如何進行互動博弈和利益分配的絕佳樣本。但相關研究在視角上往往只從宏觀的改革目標、部門存廢和職能轉變等角度進行分析，或從橫向角度討論機構分合與職能收縮擴權等問題。而對條塊關係調整中各方是如何博弈的，現有研究還少有筆墨。

「條」是以職能部門為劃分依據的垂直管理組織體系，「塊」是以行政區劃為劃分依據的地方行政組織體系。雖然中央政府享有最高權威，但在日常的政策執行中，一些政策領域存在着央地之間的目標衝突，委託—代理風險較大。面對地方在不同任務之間的衝突，需要中央在具體領域採用「塊」還是「條」的管理方式上有所考量。過去數十年間，針對央地之間應該如何集權或分權有過反覆爭論和制度調整。目前中央在經濟事務等領域主要採取「塊」的方式放權給地方，目的是發揮地方積極性和照顧地方的多樣性。但在一些全國性公共事務上，一味放權給地方可能導致各種地方主義盛行，出現各地爭相放寬監管標準、進行惡性競爭的現象，需要採取一些「條」的方式以更好地管控地方。條塊機構改革深刻改變了原有的組織運作格局，牽涉面廣，利益糾葛複雜。改革方案的制訂、批准、調整等過程充滿了上下級間的談判和討價還價，理解這些過程有助於更好呈現中國政府運作和改革的微觀過程。

本文將選擇環保機構垂直管理改革進行研究。一是因為過去環保領域時常出現地方保護主義的問題，環保監測、監察、執法垂直管理正是針對「塊塊」治理中背離中央政策目標的問題，將其從「塊」中獨立或半獨立出「條」的手段，以更好地貫徹該職能，因此涉及複雜的條塊利益變動和上下級談判。二是環保垂直管理改革由中央發起，在全國範圍內實施，改革過程中的特徵與難題具有普遍性，且在情勢、策略、目標和信息等方面呈現出與以往上下級談判研究不同的特徵。本文選擇Ａ市環保機構垂直管理改革過程作為案例。筆者對Ａ市環保部門垂直管理改革的全過程進行了持續親身觀察，搜集了有關垂直管理改革執行過程的文件和資料，並對其中的具體實施者、參與者和利益相關方進行了訪談，以期深入理解和呈現環保機構垂直管理改革中的各方談判過程和行為邏輯。

垂直管理按層級區分，主要有中央垂直管理和省以下垂直管理兩類。垂直管理主要有海關和原國家稅務等部門，省以下垂直管理在實踐或探索中有市場監管部門（原工商管理部門和食品藥品監督管理部門）、自然資源部門（原國土資源部門）以及新近的生態環境部門等。在中央定調進行省以下環保機構垂直管理改革後，省、市圍繞着改革落實開展了多輪博弈談判。

Ａ市是副省級經濟較發達城市。2016年，中央下發《關於省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》（簡稱「中央環保垂改指導意見」）後，各地需要完成的改革工作主要有兩部分，一是實現市環保機構對區縣環保機構的直管，二是實現省對市環保機構的雙重管理或直管。對照要求，Ａ市在20世紀90年代已率先探索完成了市對區縣環保機構的直管，垂改工作集中在如何實現省對市的垂直管理。省里考慮到Ａ市的市、縣級環境監測隊伍作為一個整體的客觀實際，決定單獨對Ａ市環境監測機構進行拆分。Ａ市環保部門有行政編制70餘人和事業編制240餘人，其中共有98名環境監測人員。具體拆分方案要將98人中的30餘名上劃轉至省級環境部門，成立省駐市環境監測機構，負責開展該市未來的環境質量監測工作。剩餘人員重新組建市環境監測機構，依然作為市環保機構的直屬單位，承擔污染源監督監測、執法監測和突發環境事件監測等職能（如圖１所示）。

垂直管理改革前後Ａ市環境監測機構變化示意根據徵求意見方案，各地市上收至省環保部門管理的環境監測人員，人事關係由地市管理轉變為省級部門直接管理，工資待遇和標準轉變為執行省屬事業單位標準。作為副省級經濟較發達城市，Ａ市市屬單位工資待遇比省屬單位高，Ａ市環境監測機構被上劃人員的工資待遇將下降10％至20％，差距較大（見表2）。為此，在省級改革方案醞釀期間及下發後，Ａ市就人員和薪酬問題與省環保垂改主管部門展開了數次協商談判。

省環保垂改主管部門就省環保機構監測監察執法垂直管理制度改革實施方案（簡稱「省垂改實施方案」）首先拿出了徵求意見稿下發，明確各地市上收省級人員工資待遇按照省屬待遇標準，並明確Ａ市環保監測機構拆分的辦法。Ａ市環保部門隨即做了兩件事。其一，對市環境監測機構人員進行摸底，了解個人的上收意願。絕大多數個人對是否上收省級環境監測機構都能服從組織決定，但表示如果上收後工資待遇下降則不願接受上收。其二，就摸底情況與省級改革主管部門溝通，一方面接受徵求意見稿中關於人員拆分劃轉的安排，另一方面鑑於市環境監測人員的強烈訴求，希望省垂改實施方案能考慮Ａ市特殊性，單獨就本市上收人員工資待遇進行說明，明確Ａ市上收人員依然由市級財政保障其待遇經費，工資標準維持改革前後不變，以確保涉改人員利益。該建議以正式渠道書面反饋（各類文件參見表3）。省級改革主管部門收到意見後，最終未能採納，在正式印發的省級環保垂直管理改革方案中，延續了各地市上收人員工資待遇按省屬單位工資標準的表述。第一輪上下級談判以Ａ市訴求未被接受告一段落。

省垂改正式方案下發後，省里要求各地市根據自身實際制定本市垂直管理改革的工作方案，並在上報省級改革主管部門審批通過後印發實施。Ａ市隨即成立市環保垂改工作領導小組及辦公室，並根據省級方案精神拿出了Ａ市垂改工作方案上報稿。上報稿明確了市級環境監測部門按照職能進行拆分並上收部分人員成立省駐市環境監測機構，但再次提出Ａ市環境監測上收人員執行完全「參照Ａ市市屬事業單位工資標準」的待遇政策。

省環保垂改主管部門收到Ａ市垂改工作方案上報稿後，對上收人員工資待遇的表述進行了否定修改，變執行原省級垂改正式方案中的「省屬駐各地市事業單位工資待遇」為執行「省屬駐各地市其他事業單位工資待遇」。增加「其他」二字，省級方案看似調整相對較小，但也為後來的待遇爭取提供了可能。

第二輪談判取得了一定成果，但依然未能解決上收人員工資待遇問題。Ａ市為按時完成改革任務，正式開始市環境監測機構人員的分流。根據Ａ市環境監測機構人員分流實施方案，第一步按照自願原則，由個人填報去向志願表。第二步進行動員報名，由市級環保部門鼓勵人員主動報名到省級環境檢測機構工作。由於省、市機構的待遇差距過大，兩步都未能取得實際成效。對此，Ａ市開始分流步驟的第三步，即通過電腦派位的方式進行人員的抽取。首先按照所在崗位、職稱、性別、年齡的優先順序，對擬參加分流人員進行分組，確保在每一類相同崗位上，省、市級環境監測機構都能分流到人員，保證監測機構的完整性和基本框架被保留。隨後，在有關部門和全體人員的共同見證下，使用電腦軟件在分組基礎上隨機派位，確定了擬上收至省級環境監測機構的人員名單並進行公示和上報。

分流名單確定後，市環保部門了解到，本市有其他省垂直管理部門雖然執行的是省屬駐各地市工資待遇標準，但因為各種原因，在徵得省級有關部門同意後，向Ａ市申請財政支持，補足了與屬地化工資的待遇差距。Ａ市環保部門認為這個經驗值得積極借鑑，故再次以正式行文的方式向省級環保垂改主管部門提交監測機構上收省管人員工資待遇補差的請示。文件提出希望由市級財政對上收人員改革前後工資降低數進行補差，確保涉改人員工資待遇基本持平。

與此同時，即將分流至省級環境監測部門的人員，作為改革的直接涉及者，開始以獨立姿態正式參與到相關改革談判中。他們以集體形式通過官方渠道表達自身的改革焦慮和不滿。Ａ市環保部門及駐機關紀檢部門分別收到由上收人員共同簽字認可的陳情書一封，核心內容是對涉改人員工資待遇問題的訴求。文中首先質疑省級垂改政策未遵守中央環保垂改指導意見中執行屬地化待遇的政策，其次闡述按省級有關政策執行後，涉改人員在各項待遇上會有較大的損失。陳情書深切表達了對自身上收省級部門管理後利益受損的憂慮和維護自身權益的決心。

在下級政府的再次請示和上收人員陳情的共同作用下，省級垂改主管部門終於開始重視，聯合Ａ市環保機構上報的待遇補差請示文件，正式行文向省級工資管理部門協商相關事宜。省級工資管理部門經研究請示，下發明確待遇政策的函，同意對Ａ市上收人員待遇差額由市級財政部門予以補差。省級垂改主管部門據此發函給Ａ市，商請Ａ市提供財政支持。Ａ市隨即下發明確補差待遇的通知，採取補差方式保障上收人員在改革前後的工資待遇基本不變，並繼續執行子女就學、租房補貼等各項照顧政策。自此，前後持續半年的上下級政府間談判以下級政府及相關人員合理訴求基本得到滿足告終。

在落實垂直管理改革的過程中，上下級最初有着不同的出發點。雖然垂直管理改革看似少有迴旋餘地，但在多回合談判的微觀過程中，情勢結構不斷發展，談判空間逐漸被打開，各方的行為邏輯呈現明顯特點。

上級的談判方案更願意參照中央權威文件以減少改革阻力，甚至借力推行自身意願。在初期構建整體的政策藍本時，省級政府和環保廳從推動整體改革的角度考慮，有意淡化地區差異性，先行尋求統一的政策方案。省在下發給各地市環保部門的文件中明確寫道：「各地要認真落實好省級環保垂改實施方案，確保提出的各項改革任務的落實。」對省級政府而言，此次改革既然能借力中央出台的政策，就要變各地不一致為一致，將過去的各自為政統歸為將來的整齊劃一。為實現以上目標，省級需要拿出普適性改革方案。面對Ａ市不同於其他地市環境監測部門的機構設置和待遇差別，省級部門從自身管理角度和未來實踐角度出發，希望全省上收人員的管理模式和管理制度一致。這既是減輕上級行政成本、保持上級政令通暢的做法，也是出於改革要達到全省監測一盤棋的需要。在第一輪談判中，因改革和人員分流方案尚未明確，市級無法測算和掌握實質性的待遇差距情況，不能形成有力的談判依據，談判進程主要是省級借力中央權威在主導。

Ａ市在改革進程中，雖然對機構拆分和人員上劃難有討價還價能力，但在解決涉改人員的工資待遇上卻有很強的意願和動力。究其原因，一是完成改革任務的壓力促使Ａ市政府有動力開展談判。Ａ市在20世紀90年代就已基本完成市級對縣區的環保職能垂直管理，相比其他地市要費心費力解決市、縣環保機構之間的劃轉和人員上收等問題，Ａ市要落實環保垂改任務是相對簡單的。唯有環境監測機構的拆分和上劃到省，幾乎貫穿Ａ市垂直管理改革全過程，花費的人力、物力和時間遠遠超過改革中的其他任務。涉改人員待遇問題沒有解決，對整個改革任務的時序推進有很大影響。正如Ａ市環保機構人事部門負責人所說：

我們現在其他的改革任務都基本完成了，但就是監測部門上收的人員不好定，就算是根據我們的人員分流方案定了，定了要上收的人也不接受省里給的待遇，整個垂改就卡在這裡了。他們不配合工作，而且意見很大，多次向上面反映，我們下一步人員劃轉、機構設立哪個工作沒他們的主動配合都沒辦法做。所以一定要看看能不能儘量給他們待遇上的補差政策，不然光靠強制推進，肯定會出問題。（訪談編號：201903R）

二是環保垂改後的利益關係也促使Ａ市政府有動力補足工資差額。環保機構垂直管理改革的重要目的是要通過體制變化，減少地方政府對生態環境治理的不當牽制和干涉。從省級環境主管部門來看，整體性、成建制地與地方政府盡最大可能的剝離，是其所樂見的且最符合改革精神的。尤其是環境監測，作為考察地方環境質量高低好壞最直觀、最科學的標準手段，只有完全掌握在上級政府手中，才是客觀了解整個環境狀況最靠得住的辦法。因此，一旦這些上收人員完全剝離，正式從原市級環境質量監測者變為省級派駐監測Ａ市環境質量的人員和機構，便形成了對Ａ市環境狀況的考核與被考核關係。由於環境質量好壞在政府工作中受到越來越多的重視，加上環境監測受天氣、設備等影響有很大的不確定性，Ａ市需要爭取這些被上收人員內心的支持。例如，一位政府領導所言：

上收之後人家是管我們的，我們有求於他們，我們環境管理工作的好壞，是要靠他們去認可、確認。（訪談編號：201903Z）

在Ａ市看來，能否爭取到對涉改人員待遇的補差，會對未來環境監測的獨立性造成影響。如果能替涉改人員爭取到補差政策，那麼涉改人員上收後與Ａ市就不是完全獨立的，至少能通過部分工資待遇補差帶來的人情，在省級環境監測上獲得一些可能的考核關照。如果沒有爭取到，省級環境監測的獨立性就無法避免。因此，Ａ市努力對涉改人員進行待遇補差，是希冀可以藉此與其形成利益共同體關係，通過「塊」的方式影響「條」的運作，俘獲上級的監測人員，形成一定的共謀。

第二階段制定市級工作方案時，任務主體轉變，市級有了更大更主動的議事權。各地市制定垂改工作具體方案，按理應該根據已出台的省級方案落實具體細節。但Ａ市利用出台工作方案的契機，未取得省級部門提前同意就在上報稿中對省級方案進行突破和修改重述。一般在正式文件中，下級不應輕易挑戰和觸碰上級的權威。但在向省級有關單位進行工作匯報和私下溝通等努力失敗後，市級選擇通過上報文件草案的形式對上級底線進行試探，此舉客觀上已經構成對省級權威的輕微挑戰。然而，通過上報待批的公文形式，市級又有效利用了科層體制中的文件請示和流轉邏輯來避免上級的震怒與懲罰：如果被批准則此次談判成功；如果被否定或修改，則是考慮不周被上級及時糾正，並留有餘地繼續下一輪談判。

在政府間談判過程中，除了正式的談判形式如文件層級流轉、會議、座談和協商外，還存在着大量基於社會關係的非正式溝通方式，如單獨和私下的請示、匯報和交流協調等。非正式渠道主要利用個人關係和私人情感，更具有靈活性，能夠以情感、關係和面子等私人化形式補充並緩和正式談判的「理」和科層緊張關係。但在Ａ市與省級多輪談判過程中，談判的載體主要依賴正式文件，如上級對下級有徵求意見稿和商請，下級對上級有書面反饋、上報稿和請示等。市級雖然數次向省級派員進行溝通匯報，但這些非正式渠道對談判結果的達成只起到信息傳遞的間接幫助作用。在此期間，市級部門領導鮮少以個人身份與上級溝通。究其原因，在常規狀態和動員狀態下的談判中，談判直接涉及工作考核和部門利益，主要領導有動力通過正式和非正式方式進行討價還價，也往往能被上級理解；而在條塊改革的情形中，以私人身份參與，可能給上級留下阻礙改革的印象。而圍繞正式文件進行的來回談判，則能夠通過公事公辦形式來間接表達意願。

雖然Ａ市在上報的工作方案中提出的對上收人員待遇「參照Ａ市市屬事業單位工資標準」的意見未被採納，但省里在修回的政策表述上增加了「其他」二字，表明該問題走向深度談判。為何當市級試探省級權威後，省里會開了個模糊的口子？

中國地域遼闊，各地差異頗大。環保垂直管理改革的實施在保證決策一致性的前提下，還需要照顧各地的情況差異。為此，中央文件在制定時有意留有許多空間，交由地方自主調適以保證其靈活性。第一輪談判結束後，省級已經印發全省的統一方案。到各市制定本市工作文件時，中央對各省授予靈活性的安排也在省與市之間重複，各市保留有依據本地情況進行調適的空間，Ａ市以此為基礎對談判空間進行試探。省級在收到Ａ市更多正式和非正式反饋意見後也同意給予空間，因此在修回Ａ市方案時，相比省級正式方案增加「其他」二字。增加兩字看似改動不大，但通過對市級上報文件的修改，省里也表達了進一步談判的意圖和信號，即允許市級有調整空間，但該空間的大小，要由市級來論證並經省級同意。上級通過對市級上報方案的否定和修改，既表達了政策剛性的一面，也傳遞出對下級政府反饋信息的重視，並保留了對市級方案的主動性和最終的裁判權威。對中央權威文件中的寬泛論述，上下級還需要通過進一步討價還價來達成協議並適應地方具體情形。

既有政府間的談判研究多將各級政府和機構視為主體，或者將黨政領導視為核心行動者，而將部門內部具體工作人員視為討價還價的被動參與者或領導意願的簡單執行者，忽視了他們的自身利益和理性考慮。這種忽視在日常或運動式治理過程中的政府間談判里或許影響較少，但是歷次機構改革常常伴隨着大量機構和人事裁撤、凍結、下放、轉崗等，涉及人員並非完全被動的接受者，他們的利益訴求在談判時可以起到重要推進作用。

Ａ市環保部門在前兩輪談判過程中已向上級匯報上收人員的待遇落差信息，但當時上收人員尚未明確，未能自主開展相關行動。抽籤後，上收名單確定下來，涉改群體正式形成並作為利益相關方開始獨立加入談判。涉改人員認為，如果按照省級環保垂改方案中的工資待遇執行，不僅具體人員實際工資薪金會受到影響，包括Ａ市相對優勢的個人醫社保體制、公積金和工會福利等工資配套政策都難以享受。作為改革最直接的利益相關方，他們在陳情書中詳細列舉在上收省級管理後，個人享受人才補貼、輪崗、戶籍、子女教育、租住房優惠政策等多個可能存在的待遇落差問題。涉改人員訴苦道：

我是作為專業技術人才被引進Ａ市的，Ａ市承諾我服務一定年限，將分期分批給予人才補貼……如果我此次改革被上收，按照人才引進政策，我不僅不能獲得後續的人才補貼，還有可能要承擔未滿服務年限退還已領到的補貼的風險……上收後每年的待遇又降了那麼多，如果真的按省里的政策來執行，對我來說損失太大了！跟我一樣情況的還有好幾個，我看他們也是難以接受的。（訪談編號：201904T）

Ａ市現在房價這麼高……如果上收之後，按政策規定不能再享受租房優惠，又加上要養小孩，經濟壓力真的很大。（訪談編號：201904S）

涉改上收人員利用省、市兩級各種可能的官方渠道進行問題反映，先後向省、市環保主管部門和省、市信訪專線等相關職能部門呈送反映Ａ市環境監測機構拆分、人員分流相關問題的陳情書、訴求書若干。涉改群體作為參與談判的第三人，他們獨立發聲，擁有獨立談判方式和渠道，並不簡單依靠市級政府代為發聲，甚至在立場和訴求上也與市級政府不完全一致。

在談判中，下級可以藉助中央權威文件中於己有利的內容，來與上級談判。例如，涉改人員在陳情書中有多次引用中央文件作為自身訴求的有力依據。陳情書提出了數條對垂直管理改革的疑問，如中央環保垂改指導意見中提及的「人員待遇按屬地化原則處理」未被省級垂改部門採納，有違中央文件精神。他們寫道：

依據中央……指導意見第六點第十九條要求：「人員待遇按屬地化原則處理」；全國其他試點省市，如河北、山東、江蘇、湖北、江西、唐山均採用正式文件確定「人員待遇按屬地化原則處理」。根據以上文件要求及其他省市的做法，我們強烈要求工資待遇屬地化……確保人員待遇不低於本市同等事業單位人員水平。（資料來源：《陳情書》，名稱後改為《訴求書》）

市級部門和涉改人員還援引其他地方和其他部門補差待遇政策作為先例，希冀省級在制定和修改方案時參考，以使政策的靈活變通有例可循。通過列舉中央文件與援引成功案例，下級政府提升了在談判中訴求的合理性，促使上級政府在了解中央政策和參照其他成例後考慮是否可能進行讓步，並利用中央文件的權威性和成例的經驗來預估政策成效和減少政策風險。

除了援引中央文件和其他成例，市級和涉改人員在談判中運用了威脅退出和准退出的策略，有意將人員待遇問題框飾和升級為改革的障礙。一是將解決上收人員待遇問題轉化上升為推動整個環保垂直管理改革落地的問題。市級表示，如果該問題不解決，即使在行政強制下勉強完成職能和人員的上收，Ａ市未來的環境質量監測任務仍將面臨巨大的不確定性和阻力，甚至可能影響改革的順利實施，成為一種「可信性威脅」和准退出方式。二是涉改人員反覆通過官方渠道表達不滿和反饋自身訴求，試圖用擴大影響、升級事態的表達方式，迫使上級官員重視和關切。在推進改革的關鍵時刻，待遇問題上升為改革風險問題，是各級官員希望避免的。

在全國推進環保機構垂直管理改革的背景下，省市兩級都面臨着很大的時間壓力和成本代價。由於省級在談判過程中同樣不可退出，因此難以完全拒絕市級在政策範圍內的合理訴求。市級部門和涉改人員的一系列拖向底線的談判策略消弭了上下級和涉改人員之間不對等的談判關係，成功促使具有強勢話語權的省級部門重視待遇問題，從而爭取到上級的讓步。

環保機構改革實施方案是省以下垂直管理，中央在垂改方案中只明確了大致方針，允許各地進行調整以兼顧地區差異，具體實施過程交由省與市、縣之間在中央既定方案下進行協商談判。在三次談判由淺到深的漸進過程中，從看似談判空間微小，到省級開口子，再到談判空間被進一步打開並最終實現妥協，各方討價還價都在特定談判模式的限定下進行，對談判策略的有效運用促進了最終結果的達成。

機構改革和條塊變動是中央為國家整體施政考慮的重大制度性安排，一旦確定，就具有很強的行政效力。在各省落實改革的過程中，即便充滿着各種博弈和談判，省、市和縣等各級政府從「講政治、顧大局」的角度來說，也必須落實改革而無權退出。談判各方不可以質疑環保機構垂直管理改革的必要性，也不能在垂改的核心要求和精神上討價還價，有着高度的政治自律，談判主要集中在改革中的一些細節和配套問題。本文將這種談判模式歸納為「維護組織權威下的有限討價還價」。其特徵有二，一是省市兩級在科層結構的不對等權威關係下進行談判，下級需要維護上級的權威；二是雙方有限的討價還價本質上都圍繞着中央文件的表述，並始終維護中央權威。

科層結構使省級享有法理和政策上的權威，在博弈中處於優勢地位。省級依據權威地位優先出價，並在談判過程中始終堅持維護權威，以此獲得於己有利的結果，這是雖未言明卻充分利用的策略。作為垂直管理改革談判的權威方，省級政府最初借力中央文件的權威性先行通過統一方案。採取這種策略主要是出於完成目標的便利性和改革成本的考慮。一方面要完成目標，維護省級政府在垂直管理改革中的權威，確保各項改革任務能夠被重視、接受和落實。另一方面也是控制風險。省級政府最初在涉改人員工資待遇這一非改革核心問題上堅持己見，是認為如果給予Ａ市特殊的待遇政策，會造成其他地市上收人員「同工不同酬」的落差心理，不利於將各地市上收的監測隊伍整合為一體的計劃，將頓挫改革政策的銳氣，增加改革目標完成的成本和難度。同時，如果在改革方案中對Ａ市工資待遇政策單獨表述，也會面臨一定的政策風險，如違背統一工資規則等。

市級和涉改人員在多輪談判的交鋒中始終處在科層結構的相對劣勢地位，屬於討價還價的被動方。因此市級即便多次試探和挑戰了省級權威，仍一直按照上下等級間的既定規則進行討價還價，保全了省級的權威。在談判策略上，市級和涉改人員採取威脅退出或准退出方式，更多是在象徵意義上借這些策略來向省級爭取在中央權威文件里允許的政策優惠。從談判結果看，市級雖爭取到了實際的利益補差，但這些內容本身在中央權威文件的規定範圍內。市級未能爭取到省級在全省方案表述上的專門照顧，而只是通過「打補丁」的補差政策獲得了讓步。省級政府在未對改革方案進行修改的情況下，僅通過單獨行文的方式給予照顧，便保留了權威和未來的主動權。

在科層體制中進行上下級談判，需要遵循合法性和情理等多重邏輯。既有研究已經指出，政府內部的上下級談判基於正式科層關係並經由正式程序運作，上級的談判優勢地位來源於科層等級體系里的不對等權威關係，而下級欲使談判空間擁有合法性基礎，就需要在科層結構中通過請示、申請、申訴等正式方式提出自圓其說的解釋，並尊重上級的權威和最終意願。中央作為環保機構垂直管理改革的發起方，則為談判中的地方上下級博弈均授予了額外的合法性。一方面，垂直管理改革要從地方抽離出「條」的方式來遏制「塊」的偏差，以減少委託—代理機制中出現的問題，本身是對既有地方利益格局的深刻改變，這種改革需要有極高的權威推動。而由中央發起這一改革，便授予了地方上級對下級重塑條塊關係的合法性，使地方上級可以借力中央權威較為剛性地推行改革。另一方面，我國地域遼闊，各地多有差異，如果上級政策過於剛性，地方下級在執行過程中容易出現各類偏差、變通和應付檢查等現象，反而有損國家權威和改革目標。因此，中央指導文件在表述中明確照顧下級的既得利益，還有一些模糊性表述給予了下級向上級進行談判的空間，藉此以「中央定調、地方商談」的方式，授予了地方下級向上級索要談判空間的更多合法性。中央文件雖原則上不退讓，但有意寬泛論述，並將「轉譯」落地的過程交由地方內部自行協商。此舉在有益於地方因地制宜進行調適的同時，保留了中央決策的權威性。通過這種方式，中央既可以實現用「條」的方式來糾正和約束「塊」的偏差，防止地方環保政策的持續偏離對國家權威造成損害，又可以在改革過程中兼顧各地的差異，體現出國家在決策一統性與地方靈活性之間的平衡用意。

在合法性的基礎上，談判空間的論證也需要合理合情。上下級在談判中對兩個關鍵問題的處理體現出這種邏輯。第一是直面各方利益的重新分配，儘可能減少涉改群體的損失，使他們擁護改革。第二是確保談判結果不會損害改革核心目標。省以下垂直管理改革在環境監測上要達到的目的是完成部分監測職能和監測隊伍的上收，形成新的環境監測監管體制，以有效應對地方保護主義對環境監測數據真實性的干涉，加強對各地環境質量的有力管控和督導。從長遠來看，雖然短期內由市級財政補貼待遇的做法有礙監管的獨立性，但這種影響會隨時間而逐漸消逝。機構垂直管理改革落地後，隨着省駐市監測機構不斷吸收新人和原有上收人員的逐步離退，環境監測的獨立性將在未來逐步增強。另外，待遇補差政策也無需上級承擔經費。這些合理因素是談判最終能夠獲得上級讓步的基礎。上級這种放眼長遠，既堅持原則，又適度讓利以促成改革落地的智慧，在諸如分稅制改革等歷次機構改革中亦有出現。

本文呈現和分析了在中央推動的環保機構垂直管理改革進程中，省市兩級政府和部門間是如何在看似少有討價還價空間的情境下，逐步深入談判並達成最終協議的。談判過程雖然增加了改革的成本，卻又是改革過程中時常不能繞過的步驟。環保機構垂直管理改革雖僅為一家機構之改革，但其模式亦具有一定的代表性。通過分析這一改革的內部整合和協商博弈過程，本文力求梳理和審視機構條塊改革中的上下級談判的微觀面貌和行為邏輯，有助於對未來政府機構改革提供有益經驗。

本文的研究發現有幾個啟示。一是在機構改革和條塊變動這種由中央推動的自上而下的改革進程中，上下級政府有清晰的談判界限和默契。整個事件自始至終，無論其內心對改革舉措持何種態度，各方都沒有對環保機構垂直管理改革的必要性提出質疑，也沒有在垂改的核心要求和精神上討價還價，有着高度的政治自律。二是在高度的政治自律下，又有充分的個體意識表達，兩者間達到微妙的平衡。出於對自身利益保護的需要，涉改群體敢於發聲和善於發聲。三是上下級政府間談判呈現出高度的靈活性和策略的多樣性。談判渠道有正式和非正式的，談判策略有溫和與強力之分，談判對象在各自角色上各司其職。這是一個制度並未明確，但互動活躍、內容豐富的談判。作為一個重要的組織現象，政府內部上下級進行談判的情境不時存在，且針對單一事項進行反覆博弈的情形可能會更經常出現。在特定情境的約束下，輔以合理的策略和技巧，上下級能夠達成妥協一致並更好地推進改革進程和提升治理水平。

政府機構改革為理解政府間談判的類型和運作提供了觀察場域。本文梳理了環保機構改革中上下級談判的微觀面貌和行為邏輯，豐富了學術界對於政府間「討價還價」的認知，同時有助於對未來的政府機構改革提供有益經驗。（政治學人編輯部）