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2022年《政府工作報告》中明確提到要「設立金融穩定保障基金」，引發廣泛關注，從國際上來看，許多經濟體已有類似的基金在實際運作。那麼，在部分金融行業已設立各自保障基金的前提下，為何還要再設立這一基金？其運作方式和經濟影響又將如何？本報告對此進行展開分析。
概要
重視風險防範，設立保障基金。去年下半年以來，龍頭房企風險接連暴露，疊加外部環境不穩定因素有所增加，防範化解金融風險再度受到政策重視，2022年政府工作報告首次提出要「設立金融穩定保障基金」。從國際上來看，設立金融穩定保障基金是部分發達經濟體處置金融風險的普遍做法。而從國內看，我國也已相繼成立了多種金融領域子行業保障基金，為細分領域風險防範、化解和處置方面積累了一定經驗。
處置系統隱患，資金何處籌集？處置範圍不同，重在系統隱患。金融穩定保障基金和行業保障基金的區別在於風險處置範圍的不同，前者主要為重大風險處置積蓄後備資金，與我國現有的行業保障基金之間是相互補充的關係。其是在現有的風險處置機制框架上再加一層「兜底」防護，應該不會輕易動用，在使用順序上預計將較為靠後。明確央行牽頭，其它部委配合。
在部門運作上，金融穩定保障基金明確將由央行牽頭，其他部委配合。從海外經驗來看，大部分金融穩定保障基金的管理機構均不同於設立機構，我們預計，我國可能也會採用設立理事會或者公司制的形式。從資金來源上，金融穩定基金的資金來源主要有三：一是由金融機構以「生前遺囑」的形式繳納資金；二是財政資金直接注資或發行政府債券；三是被處置的金融機構在危機結束後歸還資金。取之於市場，差別化收費。我們保障基金運營大概率會由金融機構按一定比例出資，繳費比例可能會採取風險差別費率的形式。投資範圍有高流動性和安全性要求。
從海外實踐經驗來看，金融穩定保障基金的餘額僅限於存放在銀行存款或投向安全性較高、流動性較強的資產，國內現有的行業保障基金情況也與此類似，因此，我們預計，我國金融穩定保障基金的投資也將集中在安全性較高、流動性較強的資產。從資金使用來看，金融穩定保障基金或主要用於金融機構（包括銀行和非銀機構）的風險處置。各國金融穩定保障基金的救助對象以銀行為主，美國有序清算基金（OLF）也包含對於非銀金融機構的救助。預計我國金融穩定保障基金的救助對象與OLF類似。
風險處置四類方式，結合實際擇優考慮。發達國家的市場化風險處置大致可以分為四類：一是破產清算；二是收購和承接；三是由過橋銀行承接問題機構的業務並繼續經營管理；四是持續經營救助。我們預計，我國金融穩定保障基金對於風險處置預計將基於成本最小化和市場化原則在以上方式中擇優考慮，其中破產清算和收購承接的使用頻率可能較高。
提高保障能力，降低政府依賴。行業保障基金的規模較小，且金融機構的複雜性日漸提高，可能會出現處置風險過程中的資金短缺，金融穩定保障基金將有效解決資金來源的問題，保障風險的及時處置。此外，金融穩定保障基金的成立使得風險化解從以政府救助為主向更多地採用市場化、法治化方式轉型，也就是市場化資金排在公共資金的前面，降低對於政府資金救助的依賴，可以最小化處置成本。
重視風險防範，設立保障基金
防風險再受重視，提出設立保障基金。去年下半年以來，龍頭房企風險接連暴露，疊加外部環境不穩定因素有所增加，防範化解金融風險再度受到政策重視。早在去年10月，央行金融穩定局局長孫天琦在新金融聯盟閉門會議上就曾表示要健全有序的金融風險處置機制，目的是降低對央行或公共資金直接處置風險的依賴。去年年底召開的中央經濟會議提出「化解風險要有充足資源」，而在今年兩會前夕，政治局會議也特別強調了金融領域的風險問題，指出要「守住不發生系統性風險的底線」。在這樣的背景之下，2022年政府工作報告首次提出要「設立金融穩定保障基金」。
從國際上來看，設立金融穩定保障基金是部分發達經濟體處置金融風險的普遍做法。2008年金融危機後，歐美主要經濟體逐漸完善金融風險處置機制，其中，美國設立了有序清算基金（OLF），用於支付美國聯邦存款保險公司（FDIC）在處置系統重要性金融機構過程中產生的各項費用；歐洲先後成立了歐洲金融穩定基金（EFSF）和歐盟單一處置基金（SRF），分別針對主權債務風險和處置陷入困境的銀行，2013年後，歐洲穩定機制（ESM）取代了EFSF，SRF、EFSF以及ESM對於遏制債務危機以及推動歐洲貨幣一體化起到了關鍵作用；德國則在危機後增設了金融市場穩定基金（FMS）。
而從國內來看，我國已相繼成立了多種金融領域子行業保障基金。當前，我國在金融細分領域風險防範、化解和處置方面已經積累了一定經驗。我國已經設立保險業的保險保障基金、證券業的證券投資者保護基金、信託業的信託保障基金和銀行業的存款保險基金等風險處置制度，各類基金對各細分領域的專屬風險和結構性風險進行預防、化解和處置。以存款保險基金為例，2020年存款保險基金累計支出676億元，專門用於對包商銀行的風險處置。
處置系統隱患，資金何處籌集？
處置範圍不同，重在系統隱患。首先，既然各行業已經存在相應的保障基金，為何要再設立「金融穩定保障基金」？這主要是由於風險處置範圍的不同。金融穩定保障基金主要為重大風險處置積蓄後備資金。根據銀保監會新聞發言人的表述，「金融穩定保障基金用於具有系統性隱患的重大風險處置，與發揮常規化風險處置作用的存款保險和行業保障基金都是我國金融安全網必不可少的部分」。由此可見，金融穩定保障基金與我國現有的行業保障基金之間的關係是互相補充和完善，行業保障基金主要針對行業內部個別的非系統性金融風險的處置，而金融穩定保障基金主要負責系統性、跨行業的重大金融風險處置。
加強兜底防護，使用順序靠後。「系統性金融風險」這一概念由國際清算銀行在1994年提出，其關鍵要素在於系統性和傳染性，即由於金融機構或市場之間的內在聯繫或相關性，一家或一部分金融機構失敗引起一連串金融機構失敗，對整個金融服務體系造成破壞，並對經濟增長產生嚴重外部負溢出效應。因此，金融穩定保障基金是在現有的風險處置機制框架上再加一層「兜底」防護，應該不會輕易動用，在使用順序上預計將較為靠後。
明確央行牽頭，其它部委配合。其次，在部門運作上，金融穩定保障基金明確將由央行牽頭，其他部委配合。3月25日，國務院發布《關於落實<政府工作報告>重點工作分工的意見》，其中提及金融穩定保障基金將由中國人民銀行牽頭，國家發展改革委、司法部、財政部、銀保監會、證監會、國家外匯局等機構按職責分工負責，央行金融穩定局可能會發揮重要作用。基金運作另設機構，理事會和公司制或為選擇。從海外經驗來看，大部分金融穩定保障基金的管理機構均不同於設立機構，其中，歐盟單一處置基金（SRF）和歐洲穩定機制（ESM）分別成立了相應的理事會進行管理，美國有序清算基金（OLF）由聯邦存款保險公司（FDIC）負責管理，而德國金融市場穩定基金在初期由金融市場穩定局（FMS）管理，2018年後併入德國聯邦債務管理局。參考發達經濟體的實踐經驗，我們預計，我國金融穩定保障基金的運作可能也會採用設立理事會或者公司制的形式。
再次，從資金來源上看，以海外發達經濟體的相關經驗，金融穩定基金的資金來源主要有三部分：一是由金融機構以「生前遺囑」的形式繳納資金；二是財政資金直接注資或發行政府債券；三是被處置的金融機構在危機結束後歸還資金。而這些資金的出資節點分為事前、事後和靈活三種，歐洲金融穩定基金（EFSF）、歐洲穩定機制（ESM）和歐盟單一處置基金（SRF）都採取事前繳費出資的方式，美國有序清算基金（OLF）一般在事後發債募資，而德國金融市場穩定基金（FMS）資金來源可以通過擔保業務收取擔保費或由財政部提供貸款。
取之於市場，差別化收費。根據銀保監會新聞發言人所述，金融穩定保障基金的資金來源將「取之於市場，用之於市場，區分不同行業、不同主體實行差別化收費」，因此，運營上來看大概率會由金融機構按一定比例出資，也不排除在成立初期由央行等機構注資作為基金沉澱資金的可能性。參考我國現有的行業保障基金，繳費比例可能會採取風險差別費率的形式，對低風險機構適用較低費率，對高風險機構適用較高費率，用市場化手段實現促進機構審慎經營的激勵作用。與國際上的金融穩定保障基金相比，籌資方式上可能更加類似於歐盟的單一處置基金（SRF）。
投資範圍有高流動性和安全性要求。第四，從海外實踐經驗來看，採取事前繳費出資方式的金融穩定保障基金的餘額僅限於存放在銀行存款或投向安全性較高、流動性較強的資產，以歐洲穩定機制（ESM）的投資資產為例，2020年，ESM投資於央行資產或評級為AA-以上資產的比例達到92.2%。同時，從國內現有的行業保障基金日常管理情況來看，資金運用也均僅限於銀行存款、購買政府債券、中央銀行票據、中央企業債券或信用等級較高的金融機構發行的金融債券。因此，我們預計，我國金融穩定保障基金的投資也將集中在安全性較高、流動性較強的資產。
從資金使用來看，金融穩定保障基金或主要用於金融機構（包括銀行和非銀機構）的風險處置。第五，從海外經驗來看，各國金融穩定保障基金的救助對象以銀行為主，歐洲還包括成員國政府，美國有序清算基金（OLF）也包含對於非銀金融機構的救助。預計我國金融穩定保障基金的救助對象與OLF類似，包括銀行和非銀等金融機構。具體救助的方式可以類比於OLF和歐盟單一處置基金（SRF），即當機構被央行或監管機構認定經營失敗後，可向金融穩定保障機構的管理部門提交申請，審議批准後將得到金融穩定保障基金的救助。
風險處置四類方式，結合實際擇優考慮。最後，國際經驗表明，發達國家的市場化風險處置大致可以分為四類：一是破產清算，這是較為傳統的風險處置方式，問題機構將被直接清算，保障基金承擔賠付功能；二是收購和承接，將問題機構的經營管理權轉移至其他機構，轉移過程中淨資產不足部分通常由保障基金予以補充；三是由過橋銀行承接問題機構的業務並繼續經營管理，使得在問題機構最終處置前關鍵業務能得到妥善管理；四是持續經營救助，當問題機構陷入困境時，金融保障基金將對其進行直接援助，維持其繼續經營，待情況好轉後逐步退出。我們預計，我國金融穩定保障基金對於風險處置預計將基於成本最小化和市場化原則在以上方式中擇優考慮，其中破產清算和收購承接的使用頻率可能較高。
緩解資金短缺，提高保障能力。儘管當前我國金融領域子行業已有各類保障基金，但由於行業保障基金的規模較小，且金融機構的複雜性日漸提高，可能會出現處置風險過程中的資金短缺。以包商銀行的處置為例，由於體量比較大，在使用存款保險基金的基礎之上，還運用了央行金融穩定再貸款，而金融穩定保障基金將有效解決資金來源的問題，保障風險的及時處置。根據央行最新發布的金融機構評級結果，2021年四季度「高風險」類機構數量下降到316家，較2019年同期減少了229家，在資金援助加強的背景下，我國金融風險處置有望進一步加速。
處置層次清晰，降低政府依賴。金融穩定保障基金的成立使得風險化解從以政府救助為主向更多地採用市場化、法治化方式轉型，也就是市場化資金排在公共資金的前面，降低對於政府資金救助的依賴，可以最小化處置成本。整體而言，在當前「三重壓力」仍未消減的宏觀經濟背景之下，金融機構尤其是中小金融機構未來資產劣變的風險依然不低，而完善金融領域的風險處置工作將有利於穩定宏觀經濟大盤，為實現經濟增長目標提供良好的金融環境。
風險提示：政策變動，經濟恢復不及預期，歷史規律失效風險。
金融學博士，浙江大學工學學士，中泰證券研究所宏觀首席分析師。榮獲第三屆新浪財經金麒麟最佳分析師·未來之星、CEIC與EMIS2021年傑出成就分析師等獎項。此前曾供職於海通證券宏觀固收研究團隊，作為團隊宏觀經濟方向負責人獲得2020年新財富宏觀最佳分析師第3名，所在團隊亦曾獲得2017-2019年新財富宏觀最佳分析師前5名。香港中文大學金融學碩士，上海交通大學管理學學士，負責國內實體經濟與貨幣流動性研究。延伸閱讀：
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