鑽石舞台

中國古代素有政區分等的傳統。根據正式規章制度記載，對州縣一級政區的分等歷史最早可追溯至秦漢時期。據《漢書》記載，秦縣「萬戶以上為令，秩千石至六百石，減萬戶為長，秩五百石至三百石」。從秦漢時期的規定可知，轄區人口規模不僅關涉官員的稱謂，亦直接關係到官員薪俸。西漢沿襲秦制，但也有以事務繁簡來分等的，此外，邊境地區的縣等第普遍偏高，這是由於這些地區地理位置重要。魏晉南北朝時期人口銳減，導致縣的戶口分等標準大幅下降，儘管如此，縣的等第數量卻進一步增加了，及至隋初，州、郡、縣三級都分為九等，與官員的等第數量一致。隋煬帝時調整行政單位，進一步拔擢首都和陪都所在四縣，號京縣，其餘各縣則按照「閒劇」與「要衝」的標準劃分等級。到唐代時，縣級長官稱謂上的區別取消了，同時縣分等的標準也明確規定為地位、戶口與地理條件的綜合。隨着社會經濟的發展，按照戶口數量分等的方式在明代時逐漸發展為以錢糧豐裕程度為標準。這是因為富庶地區人均產量較高，經濟發展程度受人口規模的影響降低，而受技術、資本的影響逐漸增大。以田賦定等第體現了統治者對經濟發展的重視和不同地區間貧富差距的擴大。到清代時，州縣分等不僅最規範，也最系統，對州縣等級的劃分綜合「沖」「繁」「疲」「難」四個方面的情況進行考評，並將主官缺分與之對應，分為「最要缺」「要缺」「中缺」與「簡缺」。從州縣分等的歷史來看，除了對地方實行分類管理外，政區分等制度更重要的意義在於為官擇人，即將政區等級與選官任官制度相結合，將合適的人才派到相應的職位上去。除此之外，從影響政區分等的因素上還可以窺見統治者對治理目標的考量。歷代政區分等的標準主要包括「地區的衝要與否、戶口的多寡之差、資地的美惡之分、政務的繁閒之別」，總結來看有兩類因素：一是政治與穩定因素，例如京畿之地、衝要險峻之地等，這類地區在地理位置上對於維持王朝穩定至關重要；二是經濟因素，例如田地、戶口、錢糧等。在早期社會，一個地區只有擁有肥沃的土地以及大量的人口才能帶來可觀的賦稅，因此多以「戶口多寡」來代表該地經濟的繁榮程度，後期隨着農業、手工業生產力的不斷發展，戶口與經濟間的關係不再那麼密切，因此明代以後開始轉而直接以錢糧的數額作為量定州縣等第的標準。從國家治理的角度看，穩定與歲入乃是統治者的兩個重要目標，但二者又存在內在衝突——增加稅收可能招致民怨，但維持政府有效運轉又必須有充分的財政支持。如果能平衡好這兩個目標，對於提高治理能力無疑具有重要意義。本文利用清中前期各省督撫的職官數據，發現儘管在省一級沒有正式的分等制度，但省區地位並不完全相等，轄區內的穩定風險與賦稅多寡均會影響其地位。此外，除省區分等外，清代在高層政區還採用了一種二元治理結構，即總督與巡撫分工合作、協作治理的方式，來應對穩定與歲入的雙重目標。一方面，將不同任務交由不同官員承擔，使得衝突的多任務降維成單一任務，以減輕激勵偏向或弱化問題；另一方面，讓二者互為節制、互相監督，一定程度上增強了統治者獲取信息的能力。除本節外，本文的第二節是對清中前期各省區實際地位的度量，基於政區地位與官員地位的相關性，我們主要以歷任督撫上任前的平均品級來考察省區地位；第三節實證分析了穩定與賦稅兩個因素對清代省區地位的影響；第四節接續討論了清代在國家治理與官員管理方面的制度邏輯。最後一節是對結論的簡單評述。

儘管有學者認為高層政區數量不多，皇帝對此了如指掌，因此缺乏分等的必要。但從管理幅度上看，高層政區（如府、廳）所轄州縣的數量與皇帝直接管轄的省的數量差不多，甚至某些時候後者的數量還要略高於前者。更為重要的是，正式的政區分等中一個重要的制度特徵是政區等級與職官等級相匹配，這意味着政區等級不僅作為政區管理的制度，同時也是十分重要的職官管理配套制度。省級政區也存在匹配官員能力與職位重要性的需要，因此其地位可能並不完全相同。由於政區地位與職官等級關聯緊密，本文以清代各省區督撫的平均職位等級作為地區地位的度量。我們想要回答的是，清代各省區是否如州縣一樣地位確有落差？其地位差異有何特徵？可能反映了統治者的何種考量？需要說明的是，本文關注的時期是從康熙到道光的清中前期，原因是這一時期的政局相對穩定，皇帝對督撫的控制尤甚。咸豐以後，中央權力衰弱而地方勢力突起，朝局動盪不穩，反而不利於觀察。

（一）度量省區地位的思路

本文根據清代職官年表中的總督年表和巡撫年表整理了自清康熙時期到道光時期前後近兩百年間的歷任總督和巡撫數據，每個觀察值包括任職年份、姓名、上任時間、卸任時間、民族、上任前職位、卸任後職位或去向等變量。針對有學者指出清代職官年表可能出現錯誤或疏漏的情況，我們另根據前人研究及哈佛大學建立的「中國歷代人物傳記資料庫」進行校對勘正，由此建立起一個相對完整、系統的清代督撫數據庫。該數據庫共包括總督520任，巡撫1347任。由於督撫在任期間品級基本相同，因此無法直接使用在任時的品級度量職務等級，本文嘗試採用督撫上任前的職位品級作為當前職位潛在等級的代理變量。皇帝通常派遣重要的官員前往地位高的地區任職，因此，如果官員上任前職位品級普遍較高的話，則可推斷這個地區的潛在地位較高。儘管督撫在任時品級相同，但他們上任前的職位可能屬於不同部門、不同體系，具有較大差異。表１展示了清中前期總督與巡撫來源職位的分布情況，總督主要由巡撫升遷（40.58%），其次為其他總督調任（33.27%），再次為六部尚書和侍郎（11.92%）以及其他武職官員調任（10.19%）。巡撫的來源職位比總督更廣，這是由官僚制度的金字塔結構所決定的，巡撫比總督的官階更低，因此近似或低於巡撫的職位更多。儘管如此，巡撫的來源職位也十分集中，主要由他省巡撫調任（35.04%）或由布政使升遷（35.26%）而來。從這一數據也可窺見自藩臬至巡撫再至總督的升遷路線。從督撫來源來看，有相當比例的調動發生在這一職位內部，例如總督調總督，巡撫調巡撫。在一個穩定的官僚等級制中，官員調動通常為循階升遷，遷轉順序為從低到高，由簡就繁，因此從遷轉順序也能看出職位高下。總督（巡撫）中約有三分之一的官員是由其他總督（巡撫）遷轉而來，這為觀測遷轉提供了足夠的數據。因此，在第三節的實證分析中，我們同時採用了一省官員的淨流入率（流入與流出數之差／總人數）作為省區地位的代理指標。一般而言，淨流入率越大，意味着該地區在該等級中位於較高的層級，因此地位越高。需要說明的是，無論是來源職位品級還是遷轉流向，我們均採用一朝平均數來度量，這是考慮到督撫的仕途升遷與調動受皇帝喜好與督撫個人情況的影響，採用平均值可以在一定程度上平滑樣本，得到較為準確的度量結果。

（二）省區地位的度量結果

為了將督撫地位轉換為可計算的數值形式，我們簡單採用賦值的方式來處理這個問題。對督撫職務的賦值主要參照官員的正式品級，從正一品至從九品分別賦值為「18、17、16……1」分。其中總督為正二品，巡撫為從二品，但另有加銜時督撫品級有所調整。乾隆以前，督撫加銜並無定製。乾隆以後，總督例加兵部尚書、右都御史，巡撫例加兵部侍郎、右副都御史，總督加尚書或右都御史銜後官至從一品，巡撫加兵部侍郎銜為正二品，加右副都御史銜則為從二品。但從《清史稿》中歷朝對巡撫加銜的規定來看，只有由侍郎升至巡撫的可加兵部侍郎銜，其餘皆授右副都御史銜，而楊立整理的升授巡撫統計表表明，從清順治朝至光緒年間僅有10.77%的巡撫由侍郎升任。因此，本文將總督賦值為從一品（17分），巡撫賦值為從二品（15分），其餘職位均以職位正式品級為準，確有特殊情況的略有調整。

清前期總督沿革較為複雜，例如康熙元年曾設17位總督，後減為11位，但康熙朝大部分時間為８位總督，即兩江、閩浙、湖廣、川陝、兩廣、雲貴、漕運和河道總督。雍正時期除新設直隸總督外，對某些總督職位又進行了拆分，乾隆十四年後除漕運和河道總督外，基本固定為直隸、兩江、陝甘、四川、閩浙、湖廣、兩廣和雲貴總督。為簡便起見，本文對康熙和雍正時期的總督職位進行了合併計算。表２報告了各朝總督地位的平均得分情況。平均來看，總督來源職位的品級介於從二品（15分）與從一品（17分）之間，即巡撫與總督之間，這與表１中總督的來源可以互為印證。從時序來看，乾隆時期總督的平均地位最高（16.30），康熙時期總督的平均地位最低（15.59）。從地區來看，四川、陝甘總督的地位較高，其次為兩江總督與直隸總督。但值得注意的是，清中前期西部地區的總督地位逐漸下降，到道光時期西方列強入侵，邊疆戰事不斷，南方地區的地位逐漸上升，例如，這一時期的兩廣總督的地位僅次於直隸總督。各地區的地位落差在康熙朝最小（0.37），雍正朝最大（1.25），這可能與康熙用人較寬而雍正用人較嚴有關。除康熙朝外，其餘各朝平均落差為0.98，約為半個品級，因此地位落差不可謂小。

清前期巡撫設置大多沿襲明制，經過順治、康熙年間的調整，巡撫設置基本固定下來，為18個，即直隸、河南、山東、江蘇、浙江、福建、安徽、江西、山西、陝西、甘肅、廣東、廣西、湖南、湖北、貴州、雲南、四川。雍正二年，直隸巡撫被裁，甘肅巡撫、四川巡撫也在康熙中期被裁撤，此後直至光緒十年，巡撫設置再無變動，穩定為15個。從表3來看，巡撫前任職位大多介於正三品（14分）和從二品（15分）之間。與總督類似，乾隆時期巡撫地位最高，康熙時期巡撫地位最低。從地區來看，河南、浙江、江蘇、安徽、廣東等地巡撫地位較高，這些省份歷來是賦重之地，陝西因其地處西北軍事重地而地位較高，河南和山東因靠近京畿地區並且巡撫兼理兵權而地位較高，其餘省份得分較低，其中貴州位於最末。各省的地位落差在雍正時期最大1.6，其餘時期平均為0.5。從表3可以看出，無論是不同時期的變化幅度，還是相對地位落差，以巡撫來源職位度量的省份間的差異均小於以總督來源職位度量的地區間的差異。這是容易理解的，層級越低，行政區域數量越多，差異也越小。基於政區地位與職官等級的相關性，我們以督撫數據度量了清代各省區的實際地位。結果顯示，各省區的地位存在潛在差異，該差異推斷主要與兩個因素有關，一是有利於維持王朝穩定的因素，例如戰事頻仍、戰略位置重要的地區地位相對較高；二是有助於王朝汲取歲入的因素，表現為賦稅重地地位也相對較高。從帝國的治理目標來看，一方面統治者追求歲入最大化，另一方面，他們也想要使統治風險最小化，以長期控制官僚機構與社會。在下一節中，我們將從實證角度進一步分析以上兩類因素是如何影響省區地位的。

通常情況下，統治者既有增加收入和提高治理效率的動機，也有降低統治風險的需要，如何處理相互衝突的兩個目標，成為擺在統治者面前的重要問題。在本節中，我們將兩類目標簡化為穩定與賦稅兩個變量，考察兩個變量對省區地位等級的影響。

（一）變量來源與描述性統計

1.因變量：清代省區地位本文的被解釋變量為清代省級政區的實際地位，以督撫來源職位的平均得分來衡量。得分代表着皇帝對這一職位的重視程度，如果督撫自較高級別的職位遷轉而來，通常暗含着這個地區的重要程度較高。同時，我們也用不同職位在升遷路徑中的位置來測度省區地位。官僚制中有循階升遷的傳統，如果不同職位間確有地位高低，則應觀察到地位較高的職位有更多同級同類官員調入，地位較低的職位則多為調出。由於絕大部分地區的督撫既有調出又有調入，本文採用一朝同類官員的淨流入率來衡量地區地位高低，即同類官員的淨流入數（流入數流出數）除以一朝該職位上的官員總數。我們預期，淨流入率越高的地區，其相對地位越高。從數據結果來看，總督職位的平均淨流入率與來源職位賦值得分之間呈現較高的相關性，相關係數為0.85（P=0.007）；巡撫的這一相關係數僅為0.6（P=0.01），推測其原因可能是巡撫的遷轉呈現出一定的區域性遷轉模式。例如，西南地區由貴州巡撫轉任雲南巡撫，兩廣地區由廣西巡撫轉任廣東巡撫，兩江地區由安徽巡撫轉任江西、江蘇等省巡撫，導致區域中心省份的淨流入率高，其他省份的淨流入率低。這一點在後面的模型結果中得到了進一步驗證。此外，在穩健性檢驗中，我們另採用滿族官員比例作為省區地位的代理變量。清代統治者對滿族官員採取政治庇護制度，以確保滿族在政治中心的主導地位，因此滿族官員通常比漢族官員擁有更高的地位。如果這一職位上歷任官員中滿族官員較多，可能說明這一地區的地位較高。

2.自變量：社會穩定與賦稅

(1)社會穩定。本文主要採用該地區總的民變與戰爭的數量來度量社會穩定情況。為與職官數據匹配，城市民變數據來自巫仁恕的《激變良民：傳統中國城市群眾集體行動之分析》一書附錄，時間範圍為康熙元年（1662年）至乾隆六十年（1795年），均按朝平均。儘管民變的原因有多種，但一旦聚集鬧事，就會形成對政府維持社會穩定的壓力，所以本文採用的城市民變數據不只是針對官府的集體行動，也包括其他的社會衝突類行動。本文所用的戰爭數據整理自《中國歷代戰爭年表》中的清代康熙至道光年間戰爭信息，包括農民戰爭或起義發生的時間、波及的省區範圍等。

(2)稅銀。清代國家財政收入主要包括田賦、鹽課、關稅和雜賦，其中田賦是國家財政收入的主要來源項目。田賦部分征銀或錢，部分征糧，所以又稱為錢糧，另有8個省須納漕糧。本文僅以稅銀作為賦稅的主要代理變量，原因是稅糧的數據量更小，且前後度量口徑不一。梁方仲（1980）的《中國歷代戶口、田地、田賦統計》一書提供了自康熙至咸豐歷朝分省的人丁、田地、田賦數據；此外，倪玉平（2013）的《清朝嘉道財政與社會》一書另提供了嘉慶和道光年間部分年份的分省數據，經作者整理所得稅銀數據共12個截面，分別是康熙二十四年（1685年）、雍正二年（1724年）、乾隆十八年（1753年）、乾隆三十一年（1766年）、乾隆四十九年（1784年）、嘉慶十六年（1811年）、嘉慶十七年（1812年）、嘉慶二十五年（1820年）、道光二十一年（1841年）、道光二十二年（1842年）、道光二十五年（1844年）、道光二十九年（1848年），其中康熙二十四年至乾隆三十一年的數據來自《中國歷代戶口、田地、田賦統計》乙表66，乾隆四十九年數據來自乙表75，嘉慶十六年至道光二十九年數據來自《嘉道財政與社會》一書第二章對嘉道年間地丁錢糧的梳理。

3.其他控制變量。其他控制變量主要包括疆域面積、到京師的距離、人丁數等。疆域面積由復旦大學地理歷史研究中心公布的清嘉慶朝（1820年）地圖測量，我們將此數據與《中國歷代戶口、田地、田賦統計》甲表87進行了比較，發現差異不大。疆域面積越大，在交通不便的古代通常管理難度也越大，需要派遣地位更高的官員主政。此外，考慮到距離京師越近，社會穩定與否對王朝的實際影響會更大，同時統治者的控制力會更強，因此我們在模型中另控制了各省到京師的距離。各省到京師的距離根據復旦大學地理歷史研究中心公布的清嘉慶朝（1820年）地圖測量，為簡便起見，度量方式為省會到京師在地圖上的直線距離，而非實際的交通距離。本文採用的人口數主要來自梁方仲《中國歷代戶口、田地、田賦統計》中各朝對人丁的統計，共12個截面，分別為康熙二十四年（1685年）、雍正二年（1724年）、乾隆十八年（1753年）、乾隆二十二年（1757年）、乾隆二十七年（1762年）、乾隆三十二年（1767年）、乾隆四十九年（1784年）、乾隆五十一年到五十六年的平均數（1786—1791年）、嘉慶十七年（1812年）、道光十年到十九年的平均數（1830—1839年）、道光二十年到三十年的平均數（1840—1850年）。其中，康熙二十四年至乾隆三十二年的數據來自《中國歷代戶口、田地、田賦統計》甲表78，乾隆四十九年數據來自該書乙表75，乾隆五十一年至道光年間的數據來自該書甲表82。

4.主要變量的描述性統計表４是主要變量的描述性統計，為增加觀察值，在一個總督轄兩個或兩個以上省份的情況下，這些省份均對應該總督職務得分或其他計算區域地位的方式。例如兩江總督轄江蘇、安徽和江西三省，該三省的經濟數據均對應兩江總督職位，而非對上述三省經濟數據進行平均。因此從表４中可以看出，儘管總督的數量遠遠少於巡撫數量，但總督數據的觀察值與巡撫數據的觀察值較為接近。對數值較大的變量，我們在實證模型中進行了平滑處理，對稅銀、轄區面積、到京師的距離以及人丁數取自然對數。

（二）基本回歸結果

表５報告了賦稅、社會穩定因素對總督地位的影響情況。單獨來看，賦稅和民變對總督地位的影響均顯著為正（模型１和模型２），但二者放在同一模型中時（模型３），民變的影響更加明顯，儘管控制時期效應以後，民變的係數有所下降，但仍然顯著（模型４）。考慮到民變主要發生在人口聚集的城市當中，我們另將戰爭和起義的次數與民變次數加總作為社會動亂的代理變量，結果發現動亂越多的地區，以總督來源職位度量的地區地位也越高，賦稅的影響儘管為正但並不顯著（模型５）。以總督淨流入率來衡量地區地位也得到了類似的結果。儘管模型６中賦稅和社會動亂對淨流入率的影響均不顯著，但社會動亂的係數接近顯著，並且模型７排除了區域中心省份以後，發現社會動亂越多的地區，總督的淨流入率也越高。表６報告了賦稅和社會穩定因素對各省巡撫地位的影響。單獨來看，賦稅和民變越多的地區，巡撫的來源職位得分均較高（模型１和模型２），同時放入模型時二者均顯著為正（模型３），但控制時期固定效應後，賦稅的係數雖有所下降，但仍顯著，民變的影響則變得不顯著了（模型４）。考慮了社會總的動亂情況的模型得出了類似的結果。在模型５中，稅銀的係數變化並不大，但動亂對巡撫來源得分的影響仍不顯著。模型６以淨流入率作為因變量，發現無論是賦稅還是動亂對淨流入率的影響都較為微弱，但排除區域中心省份後，我們發現，賦稅較多的地區，巡撫的淨流入率也相對較高（模型７）。

（三）穩健性檢驗

判斷省區地位高低的另一種方式是考察該省區歷任官員中滿族官員的比例。作為異族統治的王朝，滿族官員被認為比漢族官員更忠誠，擁有更高的地位，對一些重要地區（如西北邊疆地區），清政府直接規定為滿缺，漢官極少能夠上任。清中前期總督中滿族官員的比例約為76.9％，而巡撫中滿族官員的比例為32.9％，遠超過總人口中滿人的比例，體現出清代統治者對滿族官員的庇護態度。表７和表８中的模型１以滿族官員比重為因變量，考察了賦稅和社會穩定對總督和巡撫中滿族官員比重的影響。結果發現，賦稅規模對總督中滿官比例的影響顯著為負，同時社會動亂對總督中滿官比例的影響顯著為正，與之前的發現基本一致。賦稅與社會動亂對巡撫中滿族官員比例的影響均不顯著，可能是因為清政府對巡撫的選派更少考慮民族的因素，例如巡撫主管民政更需要看重能力而非忠誠。在自變量上，我們另以人丁數作為賦稅的代理變量（表７和表８中的模型２）。這不僅是因為人丁是賦稅的主要計稅依據，並且在農業社會裡，人丁是農業生產的主要勞動力，人丁越多的地區，賦稅也相應越多。從結果來看，使用人丁數的結果與使用稅銀數的結果相差不大。此外，清乾隆以後只設四川總督，不設四川巡撫，由總督兼理巡撫職責，因此表７的模型３中刪除了四川總督。而在山東、山西和河南三省不設總督，由巡撫兼理兵權，實際是承擔總督的職責，將其歸入巡撫可能會導致模型結果的偏差，因此表８的模型３中亦將以上３省從巡撫樣本中剔除。從結果來看，總督中剔除四川總督後，動亂的係數有所上升，且顯著度未改變。同時，巡撫中刪掉河南、山東和山西後，稅銀的係數有所上升，且顯著度也未改變，這與我們的預期是相符的。在等級森嚴的官僚體制中，人們更關心的可能是地位的排序。我們另對總督與巡撫職位在各朝中的得分進行排序（排序值越大，代表地位越高），表７和表８的模型４分別考察了賦稅和社會動亂對地位排序的影響，模型５中將各職位按照來源得分均分為５層，並採用次序Logit模型進行回歸，結果與基準模型基本一致。最後，我們保留了多個截面的稅銀數據，將其與因變量進行合併，以自變量的變異程度，同時控制時期效應與地區效應後，我們發現表７和表８中模型６的回歸結果與基準模型結果基本一致。

總結來看，統治者對「穩定」與「歲入」均十分看重，因此在社會穩定風險較高或賦稅較多的地區，皇帝會特別委派級別較高的官員。首先，級別較高的官員通常被證明具有較強的能力，受皇帝信賴，派遣這樣的官員前往重要地區有利於皇帝對當地的控制；其次，派遣級別較高的官員赴任，有利於新上任官員在當地樹立威信，以順利開展工作。同時，從官員的角度來看，被委任重要地區職位體現了皇帝的信任，赴任者也會受到更強的激勵，也有更高忠誠度。比較而言，清代統治者對社會穩定的考量超過對賦稅的考量。除了賦稅豐盈且民變較多的地區督撫地位較高外，其他一些具有戰略地位的邊疆省份（如四川、陝甘），雖經濟不發達但對維持王朝穩定至關重要，統治者也傾向於派遣級別較高的官員，而在賦稅高但社會較為穩定的地區（如閩浙、兩廣、湖廣），官員級別僅為中等。儘管如此，歲入汲取仍然是清代政府的主要職責之一，因為賦稅乃是維持官僚機構、興修基礎設施、賑濟災荒和應付戰事的資金來源。如何兼顧穩定與歲入，成為擺在統治者面前的難題。在下一節中，我們將從分等與分工的角度進一步討論清代國家治理中的制度邏輯。

中國傳統國家治理中的一個重要問題是，如何以有限的官僚規模，管理數量相當龐大的人口。以清代為例，儘管人口高速增長，但行政機構和官僚數量並未顯著增加。有學者指出，提高治理效率的一項重要的制度安排是建立一套完善的政區分等制度，並將之與選官任官制度結合起來，根據不同地區的特點選派官員，以達到人地相宜的國家。但以往對政區分等的研究主要集中在州縣層級，對高層政區的討論較少。然而高層政區雖無正式分等制度，但其地位並非鐵板一塊，而是跟低層政區有着相似的邏輯，即對國家治理而言越重要的地區，其地位越高。在上節中，我們實證了影響高層政區地位的因素，發現其與國家治理的兩大目標相關。在本節中，我們將進一步討論這種內部組織級別相同、地位不同的安排在官僚管理上的意義，並討論清代統治者如何通過督撫並設的方式平衡穩定與歲入的雙重目標。

（一）政區分等與循等升遷

歷史上對高層政區進行正式分等只在短暫時期內存在過，唐代以後在高層政區（道、路、行省）均未再實行分等。但我們的研究發現，高層政區的地位並非完全相同。在組織理論中，這種同級別內部組織之間的地位差異被稱為橫向組織地位（或內部組織地位），與縱向組織地位（級別）相區別。資源依賴理論認為，內部組織為組織整體帶來的資源越多，該內部組織的地位越高；反之，如果內部組織對組織整體的依賴程度越高，該內部組織的地位越低。清代省區的實際地位，正好反映了各省在維持王朝穩定和提供國家歲入上為中央政區帶來的資源差異。內部組織地位的差異，客觀上形成了一種行政級別內部的細分級別，對官僚人事管理具有重要意義。首先，與州縣情況類似，清代統治者可以利用高層政區的地位差異來輪調官員，將有才之人逐漸調往重要地區，以實現官員能力與地區情況的匹配。例如，康熙時期的名臣張伯行，因在福建巡撫任上吏治清明而得重用，調往以繁難著稱的江蘇任巡撫；乾隆時期的李世傑雖捐納入仕，然政績卓著，先後出任廣西巡撫、湖南巡撫和河南巡撫；道光時期的李星沅因任陝西巡撫時整頓官庫收效顯著而被調往江蘇巡撫，後又因在雲南總督任上整頓邊防有功而調任兩江總督。清代督撫約有三分之一以上由其他督撫調任，可見這種調動的頻繁程度。其次，將官員在不同地區間輪調，還可以增加升降，達到激勵和懲戒官員的目的。例如乾隆時期，浙江巡撫福崧因在清查倉儲虧空案中，「不能實力督催，失之柔儒」，被略作懲戒調往山西署巡撫。但相對於甄別和匹配官員，在君權較強的清代，獎懲並不是輪調最主要的目的，皇帝獎勵和懲罰官員的方式有很多，也不受制度約束。政區領導地位存在潛在差異在當代行政管理中同樣存在，學者稱之為層級細分、級別細化或治域進階。現代官僚制中領導職位僧多粥少，但多數情況下只升不降，因此更需要這種地位上的潛在差異以製造額外的升降獎勵。與清代相比，現代官僚制中的政區地位分層更加穩定，官員調動更為制度化，穩定的分層對於官僚系統和職官管理來說具有重要的意義，只有穩定的層級細分才能讓官員從「平級內的升降」中察覺到中央對其個人能力的考察或歷練，進而型塑官員預期。從這個意義上看，地區地位差異不僅可以作為晉升階梯，還可以成為組織培養的信號。

（二）二元分工與多目標治理

清代的典章文書中並沒有對督撫職責分野進行明確劃分，已有學者大多認為二者職掌難以分辨。然而督撫職責如果完全相同，日常政務的處理難免會陷入雙頭領導，導致政事難以開展，因此其職掌應有所區別。我們發現，影響總督與巡撫地位的因素並不完全一致，社會穩定風險對總督地位的影響更加顯著，而巡撫地位則與賦稅多寡更為相關，表明二者確有一定的職責分野。儘管在實際運作中督撫職責有較多重疊，但本文的發現證實了總督職責側重統籌地方軍政要務，而巡撫職責側重民政和財政，與杜家驥的結論基本一致。從國家治理的角度來看，這樣的二元結構在一定程度上有助於緩解央地關係中的多任務委託代理問題。多目標多任務是公共部門區別於私人部門的主要特徵之一，這些目標之間經常互相衝突。當存在衝突的多目標任務時，委託人至少面臨兩個問題，一是代理人的激勵偏向或激勵弱化，即代理人會將精力集中在相對容易的目標上，而放任另一個目標的情況惡化；或當兩個目標無法權衡時，為規避政治風險而採取不作為的態度。二是信息問題，即代理人在相互衝突的目標中不得不作出優先性選擇時，會利用信息優勢，通過隱瞞或操縱數據來完成其他目標。尤其在古代交通通信不便的情形下，即使中央派出監察人員，監察人員在短時期內也很難掌握全部情況，並且還需提防監察人員與地方官員串謀。清代採用督撫並設的方式進行治理，將不同事務委以不同代理人，實為一種潛在的分工，即將單一代理人負責的多項任務轉變為多個代理人各自負責單一任務。儘管此舉會增加一定的協商成本，但各人權責清晰，有利於政事的開展。同時，督撫之間職責又有交疊，不僅緊急情況下可以互為署理，並且可以互相掣肘、互為監督。例如，康熙將勤敏但貪財的噶禮派任兩江總督，同時又將以清廉著稱的張伯行調任江蘇巡撫，雖事後導致督撫相爭，但其最初的目的是希望張伯行能牽制噶禮。清代督撫的二元結構對理解我國當代黨政關係具有重要的借鑑意義。黨政關係在建國以來先後經歷了「以黨代政」「黨政分開」和「以黨領政」等不同階段。黨政之間如果職責不明，則容易陷入雙頭領導，或再次出現「以黨代政」的情況。因此，從提升治理效率的角度來看，黨委和政府間應有一定的職責分野，但在大政方針和關鍵問題上，必須堅持以黨領政。正如清代總督地位略高於巡撫，巡撫有大政須與總督會商，上奏朝廷亦須督撫會銜，因此雙頭領導的問題得以弱化，大多數情況下二者能鼎力合作，共同執掌地方。

有關古代的行政區域等級制度的研究，比較常見的是對縱向行政等級制度的介紹，對橫向的區域分等制度關注較少。然而從歷史發展的角度來看，這一制度不僅歷史綿長，而且在古代地方行政管理上發揮着極為重要的作用。本文以總督和巡撫的來源、職位、品級作為參照，考察了清代中前期高層政區的實際地位差異。我們發現，與低層政區正式、明確的分等相比，高層政區中的分等多為隱性的潛規則，其地位落差主要與當地的經濟、政治因素密切相關。其中社會穩定因素對總督來源職位的平均地位有較為穩定的顯著影響，而賦稅對巡撫的影響更為明顯。總督與巡撫這種職能上的分工，有助於清代統治者平衡相互衝突的治理目標，提高治理效率。清代省區分等與督撫分工對理解當代人事制度與行政管理具有重要意義。同一級別的地區或部門地位不等在當代仍普遍存在，在省級表現為潛在的隱性層級，在地市級及以下有的還會以正式制度加以規定，如副省級城市、計劃單列市的行政級別要高於其他地市。這對於理解當代政府人事調動提供了新的思路。當代黨政關係也可以從督撫分工中吸取傳統行政管理的智慧，在堅持以黨領政的原則下，黨政職能上進行分工，有助於地方政府更好地實現多目標任務，應對國際國內多重挑戰。需要說明的是，受作者能力及史料數據的限制，本文的結論建立在較長時期的均值上，無疑簡化了很多細節，更有說服力的證據可能來自詳細的案例考察。此外，目前的分析是一種靜態的分析，倘若能考慮時序變化或外部衝擊，在因果關係的識別上將更加有力。例如，清咸同以後，帝國內外交困，中央與地方的互動，以及督撫之間的互動均發生了變化，帝國統治者在穩定與歲入間的平衡取捨可能具有更深的制度含義。更為重要的是，高層政區地位差異作為一種非正式制度安排，具有相當的制度彈性，其與正式制度之間的互動轉化亦可以成為今後研究關注的重點。

清代各省區的地位是否存在潛在差異？本文利用清中前期各省督撫的職官數據，來探尋清代在國家治理與官員管理方面的制度邏輯，解釋統治者如何維持社會穩定和增賦以維持治理效率間的平衡。本文對當代人事制度與行政管理同樣具有一定的啟發性意義。（政治學人編輯部）