在俄烏戰事膠着之際，2月27日歐盟委員會主席馮德萊恩接受媒體採訪時稱「烏克蘭是我們的一員，我們希望他們加入歐盟」。作為回應，烏克蘭總統澤連斯基於第二天順勢提交了加入歐盟的正式申請。與此同時，歐洲議會3月1日以絕對多數票通過了一項不具有法律約束力的決議，呼籲歐盟給予烏克蘭成員國資格。此外，波蘭、拉脫維亞、希臘等10多個成員國也呼籲歐盟依照「特別程序」加速審議烏克蘭的入盟申請。當地時間2022年2月28日，烏克蘭基輔，烏克蘭總統澤連斯基簽署加入歐盟的正式申請文件。人民視覺 圖一時間，「烏克蘭即將加入歐盟」，「歐盟擴員程序正式啟動」等議題成為媒體關注的焦點。對此，本文認為歐盟的加盟程序冗長複雜；烏克蘭加入歐盟將對歐盟內部權力平衡、歐盟財政結構及歐盟外交與安全帶來多重不確定性；而且歐盟成員國對烏克蘭的「特殊關懷」也在其他意向加盟國中引發了連鎖反應。本質上，歐盟歡迎烏克蘭「火線入盟」僅僅是釋放「政治團結」的信號，短期內烏克蘭加入歐盟幾無可能。根據歐盟條約，歐盟的「入盟程序」可概括為三個階段：申請成為候選國；入盟談判；成員國及歐盟機構批准入盟。在第一個階段，意向加盟國需提交正式申請，經歐盟委員會評估且歐盟27個成員國全體同意從而獲得候選國資格。其中，歐盟委員會將重點評估意向加盟國是否具有穩健的民主制度與法治，是否具備有競爭力的市場經濟及是否能夠全面執行歐盟的所有現行法律。在第二個階段，歐盟委員會代表歐盟與候選國進行入盟談判。談判內容涵蓋歐盟對候選國在35個具體政策領域的改革要求、候選國對歐盟財政的分攤比例以及候選國入盟過渡期的相關制度安排。例如，針對具體政策領域的改革，候選國不僅需要將現行的超過5萬件歐盟法規轉化為國內法，還需要參照歐盟的治理體系進行內部改革。這樣的改革過程往往耗時冗長，而且極易激化加盟國內部的社會矛盾。在第三個階段，如果候選國落實了所有的改革要求並獲得全體成員國與歐盟議會的同意，歐盟將與之簽訂入盟條約。此後，成員國以議會立法或全民公投的方式依次批准入盟條約。從上述「入盟程序」來看，加入歐盟是一個極其漫長的過程，每一個階段都會面臨重重政治障礙。例如，土耳其於1987年正式申請加入歐盟，直到1999年才獲得候選國資格。而後，土耳其於2005年與歐盟正式開始入盟談判，16年中僅僅完成了一個政策領域的談判。換句話說，土耳其的「歐盟夢」歷經34年依然縹緲無期。客觀上，土耳其特殊的政治制度和社會文化確實增加了其落實歐盟各項改革要求的難度。但是即便對於政治制度、經濟發展、社會治理理念都與歐盟高度契合的芬蘭和瑞典，兩國完成入盟程序也花費了超過兩年時間。反觀烏克蘭，近日澤連斯基提交的正式申請僅僅邁出了加入歐盟的第一步。即使在此次俄烏戰事之前，烏克蘭在政治腐敗和地區治理無序等方面已經備受西方國家和非政府組織詬病。換言之，按照歐盟設立的入盟標準，烏克蘭甚至無法通過歐盟委員會的評估，更遑論獲得候選國資格。即便烏克蘭能夠在俄烏衝突的「政治窗口期」憑藉歐盟成員國的同情快速獲得候選國資格，其入盟之路也將被後續繁雜的入盟談判延宕數年。除去冗長的法律程序外，歐盟成員國對於是否接納尚處於戰火中烏克蘭還有其它現實的政治考慮。從根本上說，歐盟擴員會極大改變歐盟既有的治理架構，而成員國退出又會產生巨大的政治不確定性與經濟成本。因此，歐盟成員國對於是否接納烏克蘭加入歐盟必須考慮多重因素及其長期影響。首先，烏克蘭入盟將會改變歐盟內部的權力結構。歐盟成員國的政治權力主要體現在立法和政治決策中的投票權重。而各個成員國的投票權重很大程度上由其人口在歐盟總人口的比重決定。以2020年的歐盟人口數據為例，擁有4400萬人口的烏克蘭加入歐盟後將成為繼德國、法國、意大利、西班牙後的第五大成員國，同時也將成為東歐最大的成員國。一方面，與比利時和盧森堡等歐盟小國相比，烏克蘭加入歐盟將會在更大程度上稀釋歐盟大國如德國和法國的政治權力。另一方面，烏克蘭加入歐盟會強化東歐成員國團體在歐盟決策中的影響力。考慮到東歐成員國在難民事務、法治與平權及社會福利改革等方面長期與布魯塞爾持相反立場，烏克蘭入盟勢必會加劇歐盟政治的東西對立。正因為如此，德國和法國等歐盟大國至今對是否明確支持烏克蘭快速獲得候選國資格均閃爍其詞。其次，烏克蘭加入歐盟將會給中長期歐盟財政分攤與分配帶來巨大壓力。歐盟財政收入除關稅收入外，絕大部分由各個成員國按照人口和經濟發展水平分攤；而財政支出超過80%集中在農業補貼和促進區域發展平衡等再分配領域。以2014-2018年的歐盟財政數據為例，作為歐盟最不發達國家的保加利亞平均每年從歐盟財政中獲得占國民總收入4%的淨收入；與之相反，德國和荷蘭則平均每年向歐盟財政淨貢獻約0.4% 的國民總收入。而即使與保加利亞相比，烏克蘭的人均國民生產總值僅僅占前者的37%，但人口卻達到前者的6.4倍。從這個角度看，烏克蘭加入歐盟不僅會極大提高西歐成員國對歐盟財政的分攤比例，也會擠占東歐成員國從歐盟財政中獲得的淨收益。此外，考慮到烏克蘭戰後重建所需的巨大資金，德國、瑞典、荷蘭等歐盟財政的淨貢獻國同樣會顧慮重重。最後，烏克蘭加入歐盟將會對歐盟外交與安全政策帶來極大的不確定性。在歐盟歷史上的四輪擴員過程中，所有加盟成員國（希臘除外）均不存在與鄰國的領土爭端，這也成為歐盟擴員的一個慣例。除此之外，歐盟雖然與北約這樣的純軍事聯盟存在本質不同，但是歐盟條約中的「軍事互助條款」依然規定「如果成員國領土內發生武裝襲擊，其他成員國有義務向其提供各種形式的援助」。該條款於2015年被歐盟首次啟動以應對法國面臨的恐怖襲擊。因此，烏克蘭在俄烏戰事尚未塵埃落定之時申請加入歐盟，必然會給歐盟的外交與安全政策帶來長期的不確定性。試想，如果烏克蘭加入歐盟後與俄羅斯在領土或安全保障問題再生衝突並向其他成員國請求軍事互助，歐盟其他成員國顯然無法置身事外。而這對於脫胎於經濟一體化而在安全與防務一體化上少有建樹的歐盟來說無異是噩夢。因此，烏克蘭作為一個體量大、發展水平低、自身安全環境複雜的域外國家，其加入歐盟將對現有的歐盟治理格局產生極大衝擊。特別是對於歐盟大國來說，輕率地為烏克蘭入盟開闢綠色通道並不符合歐盟的長遠利益。正如法國總統馬克龍在2019年否決阿爾巴尼亞和北馬其頓的入盟談判時強調的，「現有的擴員程序是低效的」，「在對其徹底改革之前歐盟不應當接納新的成員國」。實際上，在烏克蘭申請加入歐盟之前，阿爾巴尼亞、土耳其、塞爾維亞、北馬其頓和黑山已經作為候選國開始與歐盟進行入盟談判。其中，土耳其、塞爾維亞和黑山的入盟談判均已經接近或超過10年。自部分成員國呼籲給予烏克蘭入盟特別程序以來，土耳其總統埃爾多安已經公開要求歐盟平等對待土耳其的入盟談判。此外，擔憂俄烏戰事帶來的安全風險，格魯吉亞和摩爾多瓦也於3月3日向歐盟遞交了正式的入盟申請。與烏克蘭一樣，這兩個意向加盟國均在主權與領土完整問題上與俄羅斯存在嚴重對立。對於此刻加入歐盟的原因，摩爾多瓦總統桑杜解釋道「摩爾多瓦人民希望有一個穩定和體面的未來」。可以說，烏克蘭入盟引發的一連串連鎖反應給歐盟製造了一個「三難困境」。如果歐盟僅僅對烏克蘭開闢入盟綠色通道，則在事實上歧視其它候選國，進而動搖歐盟的政治信用。但如果歐盟拒絕快速授予烏克蘭候選國資格，則會背負巨大的政治壓力與民眾的道德指責。最後，如果歐盟接受三國的入盟申請並加快與其他候選國的入盟談判進程，則無疑會給歐盟的長期穩定埋下巨大隱患。正是面臨這一政治困境，歐盟成員國政府首腦決定於3月10日在凡爾賽宮召開非正式峰會討論烏克蘭、摩爾多瓦與格魯吉亞的入盟申請事宜。總體來看，歐盟與烏克蘭上演的「入盟大戲」是一種在生存危機壓迫下的政治情緒的醞釀與表達。對於烏克蘭而言，「火線入盟」是為求生的孤注一擲；而對於歐盟而言，「敞開懷抱」則像是無能為力情況下的「口頭支持」。對雙方而言，真正的考驗在於政治情緒褪去後所面對的龐雜的法律程序以及冷酷的利益權衡。
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