鑽石舞台

為了與美國前總統特朗普劃清界限，拜登將其主要精力放在修復美國的全球領導力上，例如重申美國對北約的承諾。雖然過去一年美國與歐盟和北約成員國的關係得到了顯著改善，但去年美軍從阿富汗的倉促撤離，卻成為拜登執政最大的敗筆之一。在對華關係上，美中關係依然不明朗，而在對俄關係上，美俄關係因為烏克蘭問題而降至冷戰以來的最低點。

拜登在東南亞的表現也不盡人意。拜登在就任美國總統之初並沒有足夠重視與東南亞國家的關係。也正因為如此，美國對東南亞各國的態度一直不明朗。然而，就在2021年下半年，拜登卻接連派出多位內閣成員訪問東南亞，並出席了東盟峰會，罕見地將東南亞國家置於國際舞台中央。

拜登的東南亞外交攻勢收效明顯，但仍面臨諸多挑戰，尤其是拜登的印太戰略缺乏經濟支柱。本文旨在對拜登在2021年與東南亞的互動進行了回顧與評估，對拜登東南亞政策的主要特點進行了歸納總結，以及對美國與東南亞關係的未來發展趨勢進行了研判。

2021年拜登與東南亞的互動可以大致歸納為以下四點：

第一，拜登的東南亞政策是圍繞「印太戰略」構想進行的，該戰略有兩大相互關聯的核心目標：（一）重建美國在印太地區的聯盟體系、夥伴關係和多邊機制；（二）應對來自中國的系統性挑戰。總之，中美競爭是美國東南亞政策的基本出發點。2021年12月，美國國務卿布林肯在印度尼西亞就「印太戰略」發表講話時，從三個層面解釋了何為「一個自由、開放的印太地區」：在個人層面上，個人可以自由選擇自己的生活方式；在國家層面上，各國可以自由選擇自己的發展道路和合作夥伴；在地區層面上，貨物、思想和人員可以在陸地、網絡和海洋上自由流通。

第二，拜登已經意識到東南亞國家對在中美競爭中選邊站的擔憂。因此，國防部長奧斯汀、副總統哈里斯和國務卿布林肯都在其政策演講中明確表示，美國不會強迫東南亞國家在中美之間選邊站，而會通過建立「護欄」來確保中美競爭不轉變為衝突。美國在這方面做出了重大努力，例如2021年11月美國和中國在線上舉行了中美首腦峰會。然而，對於拜登在此次峰會上對華「示好」的舉動，東盟國家實則五味雜陳：既對拜登重視東南亞表示歡迎，同時也對該地區潛在的中美競爭表示擔憂。

第三，美國積極向東南亞地區提供公共產品。美國布魯金斯學會資深研究員哈斯（Ryan Hass）指出，「中美競爭是在全球挑戰日益加劇背景下發生的，這些挑戰不僅影響了中美競爭的走向，也為兩國擴大全球影響力提供了機遇。」值得注意的是，雖然中美兩國在2021年向東南亞國家捐獻了大量疫苗，但印度尼西亞、菲律賓和越南是接收美國疫苗最多的三個東南亞國家，每個國家接收了約2500萬劑疫苗。此外，美國還通過「2019冠狀病毒病疫苗實施計劃」（COVAX）向東南亞國家捐獻疫苗，使東南亞成為接收美國疫苗最多的地區，柬埔寨、印度尼西亞、老撾、菲律賓、東帝汶和越南在2021年總共接收了美國向COVAX捐獻疫苗總量的25%。在2021年3月舉行的線上四國峰會上，美國提議將與東南亞國家的合作範圍從海事安全擴展至氣候變化、關鍵技術、新冠疫苗等領域。印太政策協調員坎貝爾在2021年12月的一次採訪中表示，「四方安全對話「（Quad）必須更積極地參與東南亞事務，以促進與東盟的合作。

第四，拜登的「印太戰略」，具有多邊主義與有限多邊主義雙軌並行的特徵。拜登的多邊主義理念主要體現在拜登對「東盟中心地位」及「東盟印太展望」的支持，希望通過參與東南亞的多邊機制來鞏固美國對東南亞的影響力。與此同時，拜登在東南亞組建了澳英美聯盟（AUKUS），以及將「四方安全對話」升級為首腦峰會，凸顯了拜登的有限多邊主義理念。

第五，雖然拜登把推廣民主作為美國外交政策的中心，但其東南亞政策卻顯得十分務實。例如，拜登並未因為2021年緬甸政變而疏遠東盟，反而鼓勵東盟在這場政變中扮演「調解人」角色。再例如，拜登內閣成員參加了有緬甸政變方出席的東盟部長級會議。

一、地區經貿合作

經濟支柱的缺乏，一直是美國「印太戰略」的短板。2017年1月，特朗普宣布美國退出跨太平洋夥伴關係協定（TPP）。一年後，在日本的主導下，TPP以《全面與進步跨太平洋夥伴關係協定》（CPTPP）的形式生效。主流觀點認為，美國退出東南亞的經濟組織，等同於將該地區的經貿主導權讓給了中國。2020年11月，東盟與其對話夥伴（中國、日本、韓國、澳大利亞和新西蘭）簽署了世界上最大的自由貿易協定—《區域全面經濟夥伴關係協定》（RCEP)，進一步加深了這一觀點。

根據洛伊國際政策研究所發布的《2021年亞洲力量指數》，在拜登執政的第一年，雖然美國的外交影響力在一定程度上得到了提升，但美國的經貿影響力卻下降了10.7個百分點。如果按100分為滿分來計算，美國的得分為51.1分，而中國為99分。該報告明確指出，「美國更擅於運用聯盟體系來增強其地區軍事存在，而並非其地區經貿影響力」。

受美國國內政治因素的影響，拜登暫時排除了美國加入CPTPP的選項。由於目前尚不存在可替代CPTPP和RCEP的多邊貿易框架，故在2021年10月舉行的東亞峰會上，拜登宣布，正在考慮以「印太經濟框架」（IPEF）的形式，提出一項重大貿易和經濟倡議。該框架將圍繞貿易便利化、數碼經濟標準和技術、供應鏈彈性、脫碳和清潔能源、基礎設施、工人標準等領域。詳細方案預計在2022年上半年推出，這讓東南亞國家對拜登的期待有所提升。

二、應對氣候變化合作

與特朗普形成鮮明對比的是，拜登把應對氣候變化作為第一要務。在2021年10月舉行的線上美國-東盟峰會上，副總統哈里斯和助理國務卿克里滕布林克與東南亞國家的領導人就應對氣候變化合作展開了深入的探討。

隨後，拜登宣布投入1.02億美元，用於加強美國與東盟的戰略夥伴關係。在這筆款項中，約2050萬美元將用於支持美國-東盟氣候變化未來倡議，以支持脫碳、可持續漁業、清潔運輸技術、空氣污染治理等一系列東南亞的綠色項目。

隨着氣候變化對東南亞的持續衝擊，越來越多的東南亞國家希望加強與美國的關係。然而，拜登對東南亞國家要求的降低碳排放和保護森林可能會與其東南亞政策產生衝突，如果未來拜登對東南亞國家實行與氣候變化相關的關稅或其他限制，可能會適得其反。

三、海事安全合作

美國正計劃對東南亞國家海上執法機構予以援助。2021年7月，國防部長奧斯汀與越南討論了相關議題，強調了美越海岸警衛隊合作的重要性，第三艘美國海岸警衛隊快艇有望在年內移交越南。國務卿布林肯在2021年12月出訪東南亞期間，與印度尼西亞簽署了一項海事安全合作協議。菲律賓國防部長洛倫扎納（Delfin Lorenzana）於2021年9月呼籲修訂《美菲共同防禦條約》，以加強美菲兩國的海事安全合作。