作者呂冰洋系中國人民大學財政金融學院財政系主任，中國人民大學財稅研究所執行所長，教授、博士生導師，重陽金融研究院高級研究員。本文節選自呂冰洋著作《央地關係：寓活力於秩序》，轉自8月19日「人大財稅研究所」公眾號。簡單概括，中國官僚政治這三種「性格」是：歷史悠久、影響廣泛、思想支配性強。
官員（也稱官僚）行為是社會科學普遍關注的一個重要問題。按照公共選擇理論的觀點，官員是指負責執行通過政治制度做出的集體選擇的代理人集團（Hyman，1990）。社會科學研究注重發現人的行為動機，從經濟學分類看，人主要分為居民、企業家和官員三類，目前文獻中已有大量關於這三類主體的行為研究。政府運轉由官員推動，因此了解官員的行為，是破解政府行為密碼的關鍵。比較早地注意官員行為現象是德國社會學家韋伯（Weber，2009），在他看來，官員組織呈現的特徵是「分部-分層、集權-統一、指揮-服從」，官員（特別是高級決策者）一般是能力很強的理性決策者，他們能夠遵循管理制度並貫徹執行一系列任務，從而保證政府的運轉。韋伯之後，有大量文獻研究官員組織和行為，政治學和社會學比較注重對官員組織的研究，對官員行為的研究集中體現在公共選擇理論中。公共選擇理論一般是將官員看作「自利的理性人」，所追求的是個人效用最大化。其中代表性是尼斯坎南的「官員預算權力最大化」理論（Niskanen，1971，1973），他認為官員的效用來自權力，權力與官員支配的預算規模成正比，因此官員傾向做出預算最大化決策，從而降低資源配置效率。要理解官員的行為，首先要理解官員關注的目標是什麼。我認為，官員關注的目標有兩個：職位晉升和價值實現。一是職位晉升。官員職位晉升能夠帶來掌握資源的範圍擴大、聲名的傳播和收入的增長，毫無疑問這是一般從政者所追求的目標，這較符合公共選擇理論的「自利的理性人」假設。二是價值實現。一些具有某種信念的官員，會比較追求理想的實現。尤其是受傳統文化薰陶出來的知識分子，修身齊家、治國平天下是他們的人生理想，他們希望通過從政來擁有較大的資源配置能力，進而運用這種能力提高人民生活水平，或者解決社會某種問題。這種情懷如在清代鄭板橋的詩中所體現的：
「衙齋臥聽蕭蕭竹，疑是民間疾苦聲；些小吾曹州縣吏，一枝一葉總關情。」
詩中所呈現的官員職位並不高，僅是州縣吏而已，但是他時刻把民間疾苦放在心頭，這是一個典型的中國士大夫形象。
現實中地方主政官員是否真的關注這兩大目標呢？有一本叫做《縣委書記們的主政謀略》（李克軍，2015）給予很好的佐證材料。該書作者曾任十年縣委書記，退休後採訪了一百多位縣級幹部，之後根據切身經驗和調查訪談獲取的第一手資料撰寫此書。作者生動地刻畫了縣委書記的心態，其中總結縣委書記們的執政業績和收益為七大方面：可以看出，除了第7條外，其他6條可歸為「職位晉升」和「價值實現」兩方面，並且這兩方面有交集。晉升與實現自我價值都會給官員帶來聲譽，但是兩者有很大的不同。晉升會讓聲譽擴大，而政績會讓聲譽更加良好。不同價值取向的官員對這兩者的側重點有所不同：重視聲譽擴大的官員，往往需要通過晉升帶來公眾影響的擴大；重視聲譽良好的官員，往往更在乎人民的評價，有時甚至在乎歷史的評價，所謂「政聲人去後，民意閒談中」。中國作為深受儒家文化影響的國度，自古以來講求積極入世，自覺承擔社會責任，「君子之仕也，行其義也」，官員通過從政來實踐他們的人生理想，對信念的堅守可能超過對一時一地名聲的追求，他們所追求的可稱得上是「歷史聲譽」。追求歷史聲譽的官員是比較少的，然而卻是民族精神的擔當者。職位晉升與價值實現這兩個目標，有時是兼容的，但有時是互斥的。之所以說是兼容的，是因為官員實現的政績會有利於他的晉升。之所以說是存在互斥之處，是因為晉升所需要的政績標準與居民或自身信念所認定的政績標準不一致，當矛盾不可解決時，官員可能就會採取「當官不為民作主，不如回家賣紅薯」的行為。經濟學家強調對人的行為研究，所關注的主要是居民和企業家的行為。居民的追求目標是效用最大化，控制手段是消費和閒暇，企業家追求的目標是企業利潤最大化，控制手段是投資和創新。表1比較了官員與居民、企業家這三類行為主體的差別，可以看到，官員與居民、企業家是不同類型的個體，它們在行為動機、實現手段、評價標準均不相同。官員依附於政治組織，不同政治制度展現的組織形態也不一樣，由此導致的官員行為也不一樣。如果承認中國政治制度和組織形態有其獨特性，那麼也應該承認，官員的行為也有其獨特性。因此周雪光（2017）指出，「將韋伯理論應用分析中國官僚體制易引起誤讀，因為韋伯意義上的官僚組織體制與中國土壤生長起來的官僚體制迥然不同，有着質的區別」。他詳細比較了韋伯式官僚體制與中國國家支配形式下的官僚體制的差異，並指出中國體制的核心是「向上負責制」。王亞南（2010）是中國官員行為研究的開拓者，他在1948年著的《中國官僚政治研究》書中進行了深入研究。他認為，中國官僚政治具有三種「性格」。「（一）延續性——那是指着中國官僚政治延續期間的悠久。它幾乎悠久到同中國文化史相始終。（二）包容性——那是指中國政治官僚所包攝範圍的廣闊，即官僚政治的活動，同中國各種社會文化現象如倫理、宗教、法律、財產、藝術……等等方面，發生了異常密切而協調的關係。（三）貫徹性——那是指着中國官僚政治的支配的深入影響；中國人的思想活動乃至他們的整個人生觀，都拘囚錮在官僚政治所設定的樊籠中。」 簡單概括，中國官僚政治這三種「性格」是：歷史悠久、影響廣泛、思想支配性強。王亞南還特別指出：「由秦以後，中國的政治形態並沒有了不起的變更，換言之，即一直是受着專制政體——官僚政治的支配。」實際上，這種政治形態就是郡縣制。在郡縣制下，官員要協調好對上負責與對下負責的關係。上級要求與當地居民要求有同有異，相同之處是他們都會關注經濟增長、公共服務和社會穩定。不同之處，當不同的目標之間產生衝突的時候，上級政府與當地居民選擇的偏好次序會有差異。清朝康熙年間，有一個叫黃六鴻的知縣，把他在兩任知縣任上的事跡寫成《福惠全書》，這本書在當時比較受地方官的歡迎，不但成為清朝很多官員的施政參考，而且流傳到日本，成為江戶時代幕府行政的參考，並稱之為「萬事龜鑑之書」。在《福惠全書》里，黃六鴻開門見山，將地方官員施政原則概括為下面四個字：這四個字可以說是抓住了地方官員執政目標的精髓：事上，就是要滿足上級政府的偏好，實現上級政府確定的目標；安下，就是要滿足當地居民的偏好，實現當地居民期待的目標。然而，這兩個目標有時會存在衝突，地方官員常在事上與安下間徘徊選擇，黃六鴻也不諱言這一點，他說：「順於下邪？則民蒙其利而上不之予；順於上邪？則上予之而民不蒙其利。」
就是說，地方官員是順從民意還是順從上級？如果順從民意，那麼百姓會得到好處，但是得不到上級的肯定；如果順從上級，那麼會得到上級的肯定，卻可能讓百姓得不到好處。柏樺（2015）在《父母官：明清州縣官群像》中，詳細描述了明清州縣級地方政府官員的執政目標的兩難之處：「父母官之責十之九在理財，財政問題既關係到父母官的考成，也關係到民生疾苦。事關上司考成，父母官一般不敢拖欠錢糧；而事關民生疾苦，父母官在自己的權限範圍內是可以減輕縣民的一些負擔的。」可以說，地方官員主政一日，這兩難之處就存在一天。難怪明朝海瑞在做過縣令後，發出這樣的感嘆：
如何解決這一對矛盾？黃六鴻並沒有拿出什麼好辦法，只是提出「敬」、「勤」這樣的道德要求，但是，用道德要求來解決制度問題，只能是制度無法突破的無奈之舉，其效果必定是很有限的。如果是一個務實、自利的官員，他會更加看重升遷。當上級政府決定着他們的升退時，大多數地方官員很自然地會率先揣摩上司的意圖，以「事上」為第一目標，「安下」為第二目標。這時他們的執政行為就會體現出不顧實際、唯上不唯下的現象。要麼墨守成規、不逾分寸，要麼追求政績、膽大妄為。其結果，輕則無法有效滿足當地居民的真實需求，重則導致國家與社會的嚴重對立，危及政治穩定。處理好事上與安下的關係，可以說是自秦始皇奠定郡縣制框架後歷代王朝要解決的一個重要治理問題。中國人民大學重陽金融研究院（人大重陽）成立於2013年1月19日，是重陽投資向中國人民大學捐贈並設立教育基金運營的主要資助項目。
作為中國特色新型智庫，人大重陽聘請了全球數十位前政要、銀行家、知名學者為高級研究員，旨在關注現實、建言國家、服務人民。目前，人大重陽下設7個部門、運營管理4個中心(生態金融研究中心、全球治理研究中心、中美人文交流研究中心、中俄人文交流研究中心)。近年來，人大重陽在金融發展、全球治理、大國關係、宏觀政策等研究領域在國內外均具有較高認可度。
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