城鎮化是現代化的必由之路和重要標誌，是推進區域協調發展的有力支撐。「十三五」以來，我國新型城鎮化建設取得重大進展，「19+2」城市群主體形態更加定型，「兩橫三縱」城鎮化戰略格局基本形成。近日，經國務院批覆同意，國家發展改革委印發《「十四五」新型城鎮化實施方案》（以下簡稱《方案》），在科學把握「十四五」時期城鎮化發展面臨的問題挑戰和機遇動力基礎上，明確了「十四五」時期優化城鎮化空間布局和形態的方向重點，將有力支撐以人為核心新型城鎮化戰略目標的實現。城市群是新型城鎮化的主體形態。「十三五」以來，城市群規劃編制實施，一體化發展機制不斷完善，城市群內向集聚與外向帶動的雙重作用持續增強。目前，19個城市群集聚了全國70%以上的人口和80%以上的經濟總量，已經成為參與國際競爭合作、支撐經濟增長的重要平台。同時，受地理區位、資源環境稟賦、經濟社會發展基礎等客觀條件影響，不同地區城市群整體實力和一體化水平仍存在顯著差距。京津冀、長三角、珠三角城市群高端要素持續集聚，是提升我國全球資源配置力的主要載體。成渝、長江中游城市群逐漸成長成為中西部地區重要增長極。山東半島、粵閩浙沿海、中原、關中平原、北部灣城市群承載和集聚能力不斷增強，但一體化發展水平與整體競爭力仍有較大提升空間。哈長、遼中南、山西中部、黔中、滇中、呼包鄂榆、蘭州－西寧、寧夏沿黃、天山北坡城市群周邊多是生態地區、農業地區或邊境地區，需要積極引導人口適度集聚，提升整體安全水平。《方案》要求各城市群建立健全多層次常態化協調推進機制，打造高質量發展的動力源和增長極，並針對不同城市群的實際情況，分類提出戰略任務和發展重點。對優化提升類城市群，要深入實施京津冀協同發展、長三角一體化發展、粵港澳大灣區建設等區域重大戰略，加快打造世界一流城市群，積極推進成渝地區雙城經濟圈建設，實施長江中游城市群發展「十四五」實施方案，顯著提升經濟實力和國際影響力。對發展壯大類城市群，要強化產業集聚和轉型升級，增強人口承載能力。對培育發展類城市群，要引導其增強發展動能，增強對周邊的支撐和帶動能力。我國城鎮化已經進入「下半場」，處於城鎮化快速發展中後期向成熟期過渡的關鍵階段。在這一時期，依託超大特大城市輻射帶動周邊市縣共同發展、培育形成現代化都市圈，是加快轉變超大特大城市發展方式、破解「大城市病」的有效途徑，也是促進城市群一體化發展的重要支撐。國家發展改革委《關於培育發展現代化都市圈的指導意見》出台以來，南京、福州、成都、長株潭、西安等一批都市圈發展規劃印發實施，同城化建設任務紮實推進並取得積極成效，對遏制部分城市延續虹吸大於輻射路徑發揮了積極作用。培育都市圈是一項系統工程，也是一項長期任務。當前，我國都市圈發展還處在起步階段，要順應規律，把握好方向、重點、時序，避免超越發展階段盲目建設。《方案》明確了「十四五」時期培育現代化都市圈的要求，為各地開展都市圈建設提供了遵循。在發展方向上，要求依託超大特大城市或輻射帶動能力強的大城市帶動周邊城鎮共同發展。這實際上明確了培育都市圈的前提是中心城市已經進入自身要素成本高、人口產業出現外溢的發展階段，通過培育都市圈，形成大中小城市和小城鎮協同發展的格局。在空間範圍上，要求都市圈要以1小時通勤圈為基本範圍。這意味着中心城市和周邊地區要有較強經濟社會聯繫，都市圈範圍不宜過大。從發達國家經驗看，紐約、東京、倫敦、巴黎等都市圈面積大多在2萬平方公里左右。在重點任務上，提出都市圈培育發展應強化中心城市輻射帶動周邊作用，而不是虹吸擠壓中小城市，要緊緊圍繞同城化方向，推動基礎設施互聯互通、產業發展梯次分布、公共服務便利共享等重點領域上取得扎紮實實的進展。優化城鎮規模結構是完善城鎮化格局的重要內容。近年來，通過培育城市群和都市圈，我國大中小城市和小城鎮發展總體上更加協調，但伴隨着部分超大特大城市人口快速集聚，城鎮規模結構「頭重腳輕」問題有所顯現。一方面，部分超大特大城市人口規模持續增長、人口密度持續提高，城市治理難度增大、風險隱患增多，如2010—2020年10年間，有的大城市常住人口增量達到數百萬，部分市轄區人口密度超過2萬人/平方公里，還有一些城市在疫情、洪澇等突發事件中暴露出安全韌性水平不足的問題。另一方面，相當一部分大中城市產業支撐不強、功能品質不高，不少縣城和小城鎮在基礎設施、公共服務等方面存在弱項短板，人口和產業吸引力不足。對此，《方案》堅持系統觀念，對推動大中小城市和小城鎮協調發展作出指引。一方面，要求超大特大城市統籌兼顧經濟、生活、生態、安全等多元需要，科學確定城市規模和開發強度，合理控制人口密度，有序疏解非核心功能和過度集中的資源，實現組團式發展，加強城市治理中的風險防控，積極破解「大城市病」。另一方面，要求提升大中城市功能品質，增強小城市發展活力，推進以縣城為重要載體的城鎮化建設，分類引導小城鎮發展。綜合交通運輸網絡對優化城鎮化空間格局發揮着重要的引導和支撐作用。近年來交通基礎設施建設取得長足進步，目前，「八縱八橫」高鐵網對50萬人口以上城市的覆蓋率達到89.9%，全國鐵路網對20萬人口以上城市的覆蓋率達到99.1%。但也要看到短板弱項仍然存在，特別是對支撐城市群和都市圈發展具有重要作用的城際鐵路、市域（郊）鐵路與發達國家相比差距明顯，軌道上的城市群和都市圈建設仍有較大空間。對此，《方案》提出基本貫通綜合運輸大通道，提高鐵路和高速公路城市覆蓋率，加快推進京津冀、長三角、粵港澳大灣區等城市群城際鐵路和市域郊鐵路建設，優化完善機場布局，推動新建樞紐布局立體換乘設施，實施既有樞紐換乘設施便捷化改造等任務。同時，也明確了到2025年新增城際鐵路和市域郊鐵路運營里程3000公里，基本實現主要城市間2小時通達等目標，使得綜合交通運輸網絡優化更加有的放矢。（中國宏觀經濟研究院 周毅仁 李沛霖）
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