鑽石舞台

【正文】

2022年10月31日，財政部發布《關於支持深圳探索創新財政政策體系與管理體制的實施意見》（財預（2022）139號），顯然這是一份值得關注的文件。

一、整體基調（一）財權支持深圳的前提：深圳需要在基本公共服務領域承擔更多責任

139號文總體的方向給予深圳以更多財力支持，但這是有前提的，即深圳需要承擔更多事權和支出，如139號文提出「切實履行中央承擔的基本公共服務領域共同財政事權的支出責任」。顯然，中央的意圖很明確，深圳需要在民生等領域基本公共服務領域承擔更多責任。

（二）深圳是示範區，在深圳嘗試推行的有效政策最終會推行於全國

承擔更多責任的同時，也在體制機制改革方面有更多嘗試和突破，中央也需要給予深圳更多權限和支持。不過考慮到，深圳是先行示範區，意味着，中央在深圳嘗試推行的有效政策最終會推行於全國，而在全國無法快速推行的政策則會在深圳優先試點。所以，從政策研究的角度來看，深圳的很多動作可能均值得關注。

二、中央加大財力支持：助力深圳培育和發展保障性租賃住房市場

（一）大力發展保障性租賃住房是構建房地產長效機制以及貫徹中央「租購併舉」的內在要求，也是房地產新發展模式的主要內容，但在培育和完善住房租賃市場方面，目前國內仍比較欠缺，尤其在租賃住房市場的資金端方面。

（二）針對上述問題，139號文明確提出要加大中央預算內投資對深圳保障性租賃住房籌集建設的補助，加大中央財政城鎮保障性安居工程補助資金對深圳公租房、保障性租賃住房和老舊小區改造的支持力度，以推動解決大城市住房突出問題。

應該說，這在全國尚屬首次，即要以中央和深圳的力量，共同在深圳推動住房租賃市場的發展，把住房租賃市場培育起來，這本身就是房地產新發展模式的主旨所在。從這個角度看，2022年10月28日深圳市住建局官網發布的《深圳市2022年度房屋租賃參考價格》同樣具有特別的深意（如何看待深圳率先發布房屋租賃參考價格？）。

三、容忍度明顯提高：鼓勵深圳加大對基建市政等領域的投融資模式探索

基建市政建設往往與地方隱性債務結合在一起，139號文鼓勵深圳加大對基建市政等領域的投融資模式探索，我們理解中央對深圳政府以及基建市政領域外部融資的限制將會趨松，以推動基建市政項目所謂的市場化融資，其本質應是要發揮深圳政府資金的槓桿作用。

（一）在不增加隱債的前提下，綜合運用多元化投融資工具，推進水污染治理全面達優，將符合條件的水污染治理政府投資項目納入地方政府債支持範圍。

（二）在不增加隱債的前提下，鼓勵深圳探索軌道交通項目建設資本金、投融資、建設運營模式改革，積極開展綜合貨運樞紐補鏈強鏈工作。

四、全力支持鼓勵深圳政府外部融資

139號文體現出比較大的一個深意是，在外部融資方面，給予深圳政府全面支持，畢竟深圳在教育、醫療、保障性租賃住房等民生領域承擔很多財權事項和支出責任：

（一）對深圳新增地方政府債務限額給予積極支持（深圳地方債限額目前明顯偏低）

2021年深圳的新增一般債和專項債限額分別為12億元和517億元，僅分別占廣東省的3.28%和15.94%，可以看出深圳的地方政府債務限額合計總體上不高且一般債尤其明顯。因此後續深圳新增地方政府債務限額應會有明顯提升，特別是在一般債方面。

（二）支持深圳政府在海外發行人民幣債券（預計內地政府赴海外發債會成為新潮）

1、支持深圳繼續赴境外發行離岸人民幣地方政府債券，推動粵港澳大灣區互聯互通。實際上早在2021年10月12日，深圳市政府便已在香港成功發行國內首支離岸人民幣地方政府債券，發行規模達50億元人民幣，募集資金用於普通公辦高中建設、城市軌道交通和水治理等項目，豐富了深圳市政府的外部融資渠道。時隔一年後的2022年10月24日，深圳市政府公告稱將於近期赴香港發行不超過50億元離岸人民幣地方政府債券，並將在香港聯合交易所掛牌上市。這意味着，深圳政府後續在海外發行離岸人民幣債券可能會成為常態。

2、與此同時，香港2022年施政報告同樣也提出「推動香港成為內地及海外政府和綠色企業的首選融資平台……全力擴大政府綠色債券的發行……計劃政府綠色債券的總發行量要比2021-2022年度增加五倍以上」。

3、目前看，除深圳市政府外，廣東省和海南省也已有了在海外發債的嘗試。

（1）2022年10月27日，海南省政府成功在香港發行50億元離岸人民幣政府債券。具體包括2年期藍色債券12億元、3年期可持續發展債券26億元和5年期可持續發展債券12億元，定價利率分別為2.42%、2.65%和2.85%。

（2）2021年10月12日，廣東省政府成功在澳門首次發行22億元離岸人民幣地方政府債券，票面利率為2.68%、期限3年。時隔一年後的2022年10月28日，廣東省政府再次在澳門發行20億元離岸人民幣債券（期限為3年）。

因此，大的方向來看，基本可以預期後續內地政府赴海外發債融資將會成為新潮。

（三）探索建立政府償債備付金制度，防範地方政府專項債券兌付風險

1、139號文提出要探索建立政府償債備付金制度，以防範地方政府專項債券兌付風險。實際上，償債備付金制度在美國已經施行多年，而2021年3月7日國務院發布的《國務院關於進一步深化預算管理制度改革的意見》（國發〔2021〕5號）同樣也提出「鼓勵地方結合項目償債收入情況，建立政府償債備付金制度」。

2、海南省政府於2021年12月27日發布的《關於進一步深化預算管理制度改革的實施意見》（瓊府〔2021〕52號）亦提出探索在專項債券領域建立政府償債備付金制度，對於市場化收入償還債務的項目，結合其收入、償債規模及年限等，扣除當年還本付息需求後，按照項目收入的一定比例安排償債備付金，充分發揮地方政府債券的逆周期調節作用。

這意味着，償債備付金制度預計也會在深圳率先落地，其計提基礎應是專項債券對應的項目收入，計提比例預計在5-10%左右。

五、更強調統籌理念：兼顧「強區放權」與「集中財力辦大事」

139號文提出要兼顧「強區放權」與「集中財力辦大事」以及鼓勵深圳設立重大發展項目資金，增強對國家、省、市重大戰略的財力保障，這個提法更強調統籌兼顧、正向激勵的理念，即深圳內部實力比較強的地區同樣需要承擔更多的財政事權和與支出責任。實際上，「集中財力辦大事」意味着在放權的同時，還需要在重大項目、重要領域等方面發揮統籌作用，即權限下放與資源聚集均是有限度的，顯然這一提法放在全國層面也同樣適用。

六、支持深圳在全國稅制改革中先行先試

139號文提出「支持深圳在全國稅制改革中先行先試」，以及結合深圳近期推出的房租參考價、培育保障性租賃住房等事件來看，此提法可能意味着前期被推遲的房地產稅可能會在深圳優先落地（房地產稅是一項系統工程與關於房地產稅）。同時，其它一些稅制改革試點也會優先在深圳落地。

七、其它提法：引導境外高端消費回流以及盤活政府資產

139號文還有一些其它提法值得關註：

（一）支持深圳打造國際消費中心城市……引導境外高端消費回流。

（二）盤活政府股權投資、政府物業、基礎設施等政府資產，提高財政資源配置效益。目前看，盤活政府資產（如公募REITs）也將會是未來一段時期的政策新潮，值得關注。

（三）支持深圳與國家級基金加強合作，鼓勵國家級基金按照市場化原則在深圳布局、投資，助力深圳重點產業補鏈強鏈延鏈。這實際上是指中央層面鼓勵國家級基金加大對深圳相關產業的支持，建議關注國家級基金在深圳的布局領域。

（完）