鑽石舞台

美國對外政策的極化

隨着美國國內黨爭極化日益加劇，兩黨精英及民眾在重大對外議題上越發顯現差異性立場，「政治過海」漸成常態。

極化即主要政治力量分裂為自由派和保守派兩個對峙陣營，表現為政治精英中溫和派的消失，以及選民依照兩黨價值觀與意識形態劃界。極化有「極度黨爭」「無禮行徑」「政治困局」三個明顯表現，已在美國某些對外政策上鮮明展現。第一，兩黨精英在某些對外議題上對峙，難以妥協。第二，在精英塑造下，分屬兩黨的選民在某些對外議題上分歧嚴重。第三，由於精英與輿論的分歧，相關對外政策更易陷入困境並因政黨輪替而大幅度調整。

與國內政治極化不同，美國對外政策極化具有特殊性。首先，美國對外政策極化更多體現在手段而非目標層面。一般而言，國內政策更直接牽動不同群體的切實利益，因而兩黨及選民的目標與手段均有不同。相比之下，對外政策的本質仍是關於美國如何與別國互動、如何更好施展全球影響的手段差異。其次，美國對外政策的極化不但弱於國內極化且未必固定。某些原本具有一致性的對外議題在引發民意關注後會轉向極化（如對外軍事行動），而某些極化議題也可因精英塑造而轉向共識（如塑造「威脅共識」）。最後，美國對外政策極化更易導致議程的顛覆性搖擺，而非徹底停滯。在極化黨爭下，很多國內議題因無法得到國會通過而長期舉步不前。對外議題需快速反應，且總統掌握更多專業信息情報，隨着總統在對外議程上的持續擴權，美國對外政策因總統政黨輪替而頻繁顛覆性調整的可能性加大。

在根源方面，美國對外政策極化是一個持續演進、積累與加劇的複雜過程，其中既有美國國際角色和國內政治的交互影響，也有特定事件的催化及特定政府極端政策的提速。第一，二戰以來美國國際角色的變化為其對外政策極化創造了必要土壤。二戰後，美國介入國際與地區事務的程度持續加深。冷戰結束以來，對外議題的「國內化」不斷深化，更多成為國內共同關注且可能形成極化立場的常在議題。第二，美國國內政治極化是其對外政策極化的基礎，二者相互關聯且相互加強。美國國內極化不斷延伸到對外領域，對外政策更多鏈接國內利益。近年兩黨越發呈現出在諸多關乎國家發展重大議題上南轅北轍、空前極化甚至「部落化」，導致對外戰略選擇上的分歧擴大。第三，特定事件充當了美國對外政策極化的催化劑。一些對外議題由於耗時長、投入多、爭議大而更易引發極化。越戰和反恐戰爭等都屬於此類情況。第四，特朗普在對外政策上的調整成為美國對外政策極化的加速器。特朗普所代表的「本土主義」「反智主義」「白人至上主義」等議程不但快速改變了共和黨的政治生態，呈現出「特朗普化」，而且將兩黨極化推向新的高度。

在影響方面，對外政策極化不僅降低了美國在國際社會中的承諾能力與信譽，而且損害了其對外政策延續性，給國際秩序帶來不確定性。第一，對外政策極化壓縮了美國對外承諾的空間與能力。當總統所在黨無法掌握國會參議院議程時，如果相關對外議題存在極化，該國際條約大概率無緣國內批准、無法對外履約。第二，對外政策極化降低了美國國際角色與對外行為的穩定性與延續性。由於總統政黨輪替，美國對外政策近年來的顛覆性調整嚴重損害了盟友體系，不利於美國重要對外政策的落實，也阻礙了其全球與地區目標的實現。第三，對外政策極化侵蝕了美國政治精英與政策專家的判斷力。對外政策專家的對峙直接導致了決策者更易將另一黨的前政府在對外政策上的失敗歸結於其政策主張的失敗，從而忽視甚至拒絕深入評估、總結經驗並加以學習。第四，對外政策極化增加了美國選舉政治的複雜性，為其對外事務增加了新變數。一方面，相關國內外利益群體進而都有更強更複雜動機影響選舉。另一方面，兩黨參選人在競選中更易炒作外部因素的所謂「介入」和「威脅」，這種「闡釋框架」延續到選後將反向固化對外政策極化。

民調顯示，拜登已成為民意評價最極化的美國總統。如此極化定位必然壓縮拜登政府推動重要對外政策的空間，削弱其推行對外政策的能力。第一，在區域戰略上，對外政策極化導致拜登政府承諾能力下降，拖累外交議程。拜登所在的民主黨在國會參議院不足，意味着沒有充分的把握推進國內立法，在對外政策上也無力確保國會支持。第二，在對華政策上，拜登政府以「議題轉換」渲染「威脅」，以彌合內外極化。為推動對華「競爭」。這種以「中國威脅」來彌合國內政治極化的企圖，低估了中美關係的複雜性。第三，在應對烏克蘭危機上，拜登政府短期內得到跨黨支持，但長期而言卻面對日漸嚴重的極化分歧。由於危機延續導致美國自身資源投入加大，再加上大宗商品價格上漲加劇美國通脹壓力，烏克蘭危機已成為牽動美國國內利益與輿論、刺激極化立場的重大事件。第四，對外政策極化將導致拜登政府未來兩年面對更為嚴峻的國際環境。目前，從美國國內到國際社會對拜登能否連任進而延續內外政策都持有不同程度的懷疑。屆時，美國極可能要通過繼續不斷製造或儘可能延長某些危機與「威脅」，以求維持其對盟友的影響力。

必須看到，當今美國正處於內外多重挑戰與困境的疊加期，也是其國內政治重組、國際角色調整的過渡期。持續加劇的黨爭極化不但阻礙了國內問題的解決，而且也增加其在急劇變動的世界中維持霸權地位的分歧與難度，給國際社會帶來更多不確定性。

（刁大明：中國人民大學國際關係學院副教授、美國研究中心副主任）