鑽石舞台

【摘要】 城市是我國實現碳達峰、碳中和目標中的主戰場，碳達峰與碳中和的推進需要充分考慮城市的人口條件、社會經濟發展階段、自然資源稟賦和地理條件、社會意識與能力水平等各方面因素。通過對城市碳達峰的類型特徵進行比較研究，發現推進「雙碳」目標將對不同城市帶來不同程度的影響，可能會引起部分城市經濟增速下降以及內生動力下降的「雙降」風險，需要引起重視，建議採取堅持總量目標下「全國一盤棋」的區域碳指標分配原則、建立以人均碳排放額為基礎的城際碳票流動機制、合理保障高耗能高碳排的必建項目能耗需求等措施積極應對。

IPCC第五次評估報告及相關研究表明，全世界52%的人口居住在城市，城市消耗了全球能源消耗總量的67%～76%，與能源相關的二氧化碳排放量占全球排放總量的71%～76%。我國也不例外，約85%的二氧化碳排放量與城市能源消費有關。因此，城市是能源消耗和溫室氣體排放的主要貢獻者，同時也是開展碳減排行動和實現碳達峰、碳中和目標的主戰場。

我國地區經濟發展差異大，不同城市的發展階段、經濟水平、產業結構、人口規模、資源稟賦的差異，造成我國城市的碳排放特徵存在顯著差異。其中，城市化對碳排放的影響表現為驅動和制動雙重作用，隨着城市化水平的提高，其對碳排放的貢獻是先增加後減少。經濟水平方面，經濟增長和二氧化碳排放之間遵循庫茲涅茨曲線理論，同時在不同的經濟增長方式和能源環境政策下，二者之間所呈現的倒U型曲線具有不同的特徵。產業結構方面，過於依賴化石能源、產業結構過重、戰略新興產業發展不足的資源型城市整體能耗水平、碳排放強度等指標遜於國內城市的平均水平。人口方面，城市的人口規模較小會導致城市能耗增加，同時人口老齡化也會促進碳排放。

基於已有研究，可以認為導致城市碳排放的不同因素主要來自人口、經濟、結構（包括能源結構和經濟結構）以及技術（主要體現為能源強度的變化）四大方面，故本文選擇人口規模、人均GDP、第二產業占比、二氧化碳排放總量、單位GDP碳排放量、人均碳排放量等指標，以中國284個地級市城市作為研究樣本，採用K-means 聚類算法，將我國城市的碳達峰趨勢分為四類，分析發現，各類城市碳達峰具有不同的特點。

1.1 領先型城市

以北京、上海、廣州、深圳等城市為代表。由於行政級別、人力資源、科技水平和管理政策等方面的領先優勢，該類城市是全國重要的人口淨流入城市，人口規模較大（常住人口規模均值為737億人），經濟發展水平明顯高於其餘三類城市。同時，單位GDP碳排放量及單位GDP碳排放年均增速均處於最低水平。儘管人均碳排放量不是最低的，但是人均碳排放量年均增速是最低的。有研究顯示，根據「力爭2030年前達到碳峰值」等自主行動目標測算，當全國人均GDP達到14000美元時，中國整體上達到碳峰值而進入絕對量減排階段。領先型城市人均GDP均值已達120243元，可以認為這類城市早已具備進入碳排放絕對量下降階段的條件，有望在「十四五」期間率先實現達峰。

自「十一五」以來，該類城市的經濟發展與碳排放已呈現脫鈎趨勢（如圖1的北京和上海）或正處於脫鈎階段。以北京為例，2019年北京三次產業構成為0.3∶16.2∶83.5，三次產業萬元GDP能耗分別為0.478、0.351、0.141噸標準煤。不難發現，第三產業能耗明顯低於第一、第二產業。一直以來，北京第一產業比重不高，第三產業穩步上升，這促進了能耗水平的整體下降。同時，北京能源結構轉型也在加速，2020年電力、燃氣等清潔優質能源占比提高到98.1%，碳強度預計比2015年下降23%以上，處於全國省級地區最低水平，成為全國各地區經濟發展與能源碳排放脫鈎水平最好的城市。北京在其「十四五」規劃綱要中提到，「十三五」末基本實現二氧化碳排放總量達峰目標，「十四五」期間碳排放穩中有降，碳中和邁出堅實步伐，為應對氣候變化做出了北京示範。這表明，北京的碳排放已經進入平台期，並且在未來五年實現下降。再看上海，2019年上海三次產業結構為0.3∶27∶72.7，雖然上海第二產業占比明顯比北京高，但其工業能源終端消費量由2015年的5897.69萬噸標準煤下降至2019年的5668萬噸標準煤，降幅為4%，同期工業增加值增幅為22.48%，這一降一升背後反映的是上海工業結構升級與節能增效取得了積極成效。上海2018年的碳排放總量為190.64萬噸，基本與2017年（190.48）持平，近乎是零增長，並且上海已經明確提出2025年前實現碳排放達峰。

鑑於這類城市能源結構及產業結構低碳化轉型處於全國領先水平，居民消費活力較強，未來碳減排工作更應該集中於降低城市運行本身的碳排放。具體措施包括：大力發展裝配式建築、綠色建築、超低能耗建築；鼓勵公共交通、共享交通等能源利用高效、污染物排放少、有益身體健康的出行方式；倡導簡約適度、綠色低碳的生活方式，營造綠色低碳生活新時尚。同時，在未來人口向大城市集聚趨勢還將持續延續的情況下，此類城市無論空間規劃乃至產業規劃，或是進行改造更新，都應該充分考慮低碳發展的要求（人口規模大且人均碳排放水平較高），如優化用地結構、調控職住關係、提高公共交通覆蓋率等，從而進一步減少人均碳排放。

圖1 2000—2018年北京和上海GDP與二氧化碳排放總量的變化

//數據來源：城市統計年鑑、中國碳排放數據庫（CEADs）。

1.2 潛力型城市

以貴陽、昆明、贛州、株洲等城市為代表。這類城市的典型特徵是人均GDP較低、第二產業占比較高。值得注意的是，這類城市在經濟保持較快增長的同時，人均碳排放和單位GDP碳排放均仍處於領先水平，充分體現了低碳產業拉動經濟增長的發展模式。

事實上，除了東中部經濟較發達地區擁有發展階段的優勢之外，西部地區一些可再生能源富集的城市，在碳達峰方面同樣擁有先天稟賦。有數據顯示，西部地區水能蘊藏量約占全國的82%，天然氣可開採儲量約占全國的66%，太陽能理論儲量約占全國的75%，風能理論儲量約占全國的50%。「十四五」時期我國規劃布局了9個大型清潔能源基地，其中包括金沙江上下游、雅礱江流域、黃河上游和幾字灣、河西走廊等在內的7個基地分布在西部地區。可以說，西部地區將在「十四五」期間我國清潔能源建設中扮演重要角色，這也給西部地區清潔能源產業發展帶來新的重大契機。同時，隨着我國碳交易市場的建立發展，碳排放權交易的種類和方式不斷豐富，特別是森林碳匯、草地碳匯等交易類型的壯大發展，生態資源富集的城市將成為強有力的碳匯供給方。

考慮到這類城市經濟發展尚處在加速發展階段，增長勢頭強勁，預計「十四五」期間碳排放量仍有持續增長的勢頭，逐漸在「十五五」期間達峰。因此在推動碳達峰路徑時，應以布局綠色低碳產業體系為重點，大力發展戰略性新興產業和現代服務業。尤其是清潔能源稟賦較好的城市，做大碳匯經濟，推進生態產業化和產業生態化，把生態優勢轉化為經濟優勢，爭取在未來城市競爭新格局中實現彎道超車。

1.3 資源型城市

以鄂爾多斯、榆林、金昌、克拉瑪依、攀枝花等城市為代表。其中鄂爾多斯和榆林是我國典型的煤炭工業基地，克拉瑪依則是我國重要的石油城市，均是我國重要的能源資源戰略保障基地。根據表1可以看出，資源型城市顯著的特點是人口規模較小，但是經濟較為發達（人均GDP達5.2萬元），產業結構以第二產業為主。由於長期以來的高耗能發展模式，人均碳排放量及單位GDP碳排放量都高於全國平均水平（單位GDP碳排量均值3.07噸/萬元），且碳排放保持較快增速。

與其他類型城市相比，資源型城市都不同程度地存在因經濟對資源過度依賴而帶來的產業結構單一、環境污染加劇、生態破壞嚴重、後續治理進程緩慢、社會發展活力不足等問題，在綠色低碳轉型方面存在諸多挑戰，尤其是部分主導產業已經出現萎縮的城市（如烏海、阜新、撫順、遼源等24個資源衰退型城市）正面臨經濟衰退和節能減排的雙重壓力。不過，也應注意到機遇與挑戰並存，這類城市仍存在很大的碳減排空間，它們將是我國落實2030年碳達峰行動的主力軍，如果能夠提前達峰，將有效緩解我國2060年碳中和的壓力。因此，這類城市需要從根本上徹底改變資源密集的粗放型經濟增長方式，由依賴生產要素投入、規模擴張驅動轉向創新、高效、節能、環保的增長方式。具體措施包括：改造提升傳統資源型產業，利用新技術、新業態、新模式提高傳統產業附加值，逐步發展合適的替代產業；深入推進能源綠色低碳轉型；健全城市綠色低碳轉型制度體系，構建資源型城市轉型長效機制。

1.4 傳統型城市

以邢台、邯鄲、保定、丹東等城市為代表。這類城市的特點是人口規模較大、經濟水平處於中上游水平。第二產業占比高達51.14%，經濟發展依賴於工業，再加上製造業自身能源消耗水平較大的特點，直接導致該類城市人均碳排放遠高於其他三類城市（人均碳排放量均值高達18.14噸/萬元）。同時值得注意的是，這類城市單位GDP碳排放量年均下降相對較快，表明通過產業結構調整等措施，減碳工作已經取得初步效果。

鑑於傳統型城市產業結構仍具有較大的調整和轉型空間，未來碳減排着力點應是從工業生產源頭、過程和產品的全流程節能增效，以充分挖掘第二產業的碳減排空間。具體措施包括：尋求低碳無碳的能源替代，重視化石能源的清潔使用，構建清潔、高效、低碳的工業用能結構；持續使用節能技術和先進適用的環保裝備，推動企業實施清潔生產技術改造，促進產業結構調整向技術密集型、知識密集型發展，提高技術鏈高端產品的比重；大力發展產業集群，通過集聚經濟效益加速推進綠色經濟，建設生態綠色工業園；發展循環經濟，以產品生態設計、循環利用、清潔生產等措施節能減排。

表1 不同達峰類型城市的相關指標

//註：表格單元中的數字表示各指標的均值，括號中的數字分別為各指標的最小值和最大值。

從上述分析中可以發現，不同城市的碳排放特點和達峰路徑不同。因此，從碳排放的視角來看，潛力型城市已進入低碳產業拉動經濟增長的發展的良性軌道，可歸類為中等碳排放強度城市；資源型城市和傳統型城市可歸類為高碳排放強度城市；領先型城市則可歸類為低碳排放強度城市。後兩類城市，由於「雙碳」目標會對其產生較大影響，需要重點關注碳減排引發經濟失速和經濟發展內生動力下降的潛在風險。

2.1 對資源型城市和傳統型城市的影響

2019年，我國能源消費總量為48.6億噸標準煤，其中工業占比超過60%，傳統能源占比達85%，這一局面使我國碳減排面臨兩難問題，一方面是碳減排的剛性約束，另一方面為保證國家產業鏈安全，希望將東部地區的產業向中西部地區轉移，希望製造業不要下降過快，要穩定在一定比重，而這些地區很多城市是以能源和傳統工業為主的。

我國資源型城市及傳統型城市大多依賴自然資源和勞動力優勢發展第二產業，第二產業占比均值在40%以上，超過國際上大部分國家（地區）碳達峰時占比（30%以下），這些城市尚未實現經濟增長與碳排放脫鈎。同時，由於能源的鎖定效應和工業發展的長期需求，這類城市會在一段時間保持工業占主導地位，而且在一些地區高耗能行業仍是區域發展的重要支撐。在這種背景下，如果不能在原來「上大壓小」和淘汰落後產能的基礎上選取有效的低碳、零碳技術對碳排放密集型行業進行改造，碳達峰、碳中和勢必會衝擊到相關高碳產業和企業，造成投資、就業、貿易的損失，進而會削弱傳統產業競爭優勢，壓縮經濟增長空間。碳達峰的時間越早，減排目標越嚴格，經濟增速下降的可能性越大。

因此，對於資源型城市和傳統型城市，需要客觀認識經濟發展與減碳的關係，避免碳減排對經濟增長產生的逆效用。要做好減碳目標下結構優化調整與產業鏈、供應鏈安全之間的平衡，不能一味追求碳減排而粗暴關閉碳排放多的傳統企業，避免工業占比下降過快影響產業鏈供應鏈安全。

2.2 對領先型城市的影響

領先型城市已進入碳達峰前期或碳達峰平台期，減排壓力和減排難度較其他城市大。同時，為了保持經濟發展的持續性，提升城市在全球產業鏈與供應鏈中的地位，這些領先型城市紛紛大力發展戰略性新興產業，瞄準大數據、量子計算、人工智能、5G通信、高等級科研平台等為代表的高科技策源地發力，提升科技實力，打造科創中心。

以數據中心為例，目前我國平均每個數據中心年耗電量為25萬度，大數據中心因年耗電總量大被扣上「電老虎」的帽子。其實，從「邊際」角度來看，數據中心的能耗強度自2010年以來每年下降20%，能源效率顯著提升。與此同時，其產生和帶動的間接經濟效益也持續增加。有數據顯示，互聯網行業數據中心每消耗一度電可帶動超過30元的行業收入，是鋼鐵行業的兩倍左右①。由於能耗指標緊張、電力成本高，北京、上海、深圳等地相繼出台相關數據中心能耗指標管控政策，制約了數據中心投產的規模，這與其突出的現實需求存在矛盾。事實上，通過從技術上提高能效、使用可再生能源等途徑完全可以實現數據中心低碳綠色發展。如上海的萬國數據服務公司三號數據中心，利用外牆無窗特點，設計規劃了目前業內最大的太陽能牆，每年可減少火電消耗9萬度，相當於減少二氧化碳排放63.3噸；廣東的騰訊清遠清新雲計算數據中心通過自建分布式光伏電站，年均發電量約1200萬度。

同樣地，作為當代科學技術取得突破的必要大型科研設施——大科學裝置項目也是領先型城市希望突破的重要方向，但是也容易面臨因能耗限制導致的落地難問題。隨着「國之重器」加快布局建設，我國中東部地區，特別是經濟較為發達、具備較強原始創新能力和科技輻射力的城市，將崛起一批世界一流的重大科技基礎設施集群，並集聚一批實驗室、研發機構、科研院所等。布局大科學裝置既是這些城市提升核心競爭力、發揮輻射帶動作用的必然選擇，也是我國提高科技自主能力的戰略支撐。然而這類項目未必是低碳節能的，可能是高碳排高能耗的，在「兩高」項目環評審批愈趨嚴格的形勢下，可以預見能耗指標約束將給大科學裝置項目發展帶來局限性。

如何讓這類符合經濟高質量發展方向但屬於高耗能高碳排的產業或載體，在既不影響碳減排的情況下又能壯大新動能，需要通盤考慮。

3.1 堅持總量目標下「全國一盤棋」的區域碳指標分配原則

面向「3060」，基於不同城市的碳排放存在較大差異，全國「雙碳」目標分配應着眼全局，從總體上算大賬，堅持全國碳源碳匯一體化考慮。在全國碳達峰總量目標頂層設計的基礎上，要以各類城市的戰略定位、發展水平、技術基礎，以及控制溫室氣體排放的責任、潛力和能力等為依據，統籌確定各城市梯次實現碳達峰的時間和目標任務。

對於綜合條件較好的領先型城市和潛力型城市，應率先達到碳排放峰值，已經達峰的城市應探索開展近零碳排放與碳中和試點示範，更好地發揮走在前、做表率的帶頭作用；對於轉型難度較大的資源型城市和傳統型城市，可根據經濟社會發展需求放寬能耗額度，適度預留一定的空間和時間，與領先型城市和潛力型城市實現梯度達峰。

對於領先型城市，避免單純從資源消耗的「成本最小化」角度來限制高耗能的新興領域，特別是不能限制以風電、光伏等無碳能源作為基礎的新型產業。應該從帶動經濟發展的「效益最大化」的角度來綜合判斷，防止由於片面強調「雙碳」目標導致城市可持續發展、高質量發展的內生動力下降。

3.2 建立以人均碳排放額為基礎的城際碳票流動機制

城市是人口集聚的主要空間，也是碳排放的主要空間，從根本上說，人的生產和消費活動是城市碳排放的決定性因素。因此，可以說不管是領先型、潛力型、傳統型還是資源型城市，在同一類型城市範圍內，由於產業、技術、資源等各種因素的限制，某種意義上人口數量對這一類型城市的碳排放有決定性影響。為了推動包括勞動力在內的各類生產要素布局優化，應該鼓勵碳排放先進的城市吸納更多人口，提供更大的發展動力。

由此，在未來人口流動趨勢更加明顯、流動人口規模進一步擴大的背景下，建議以人口為單位配置區域碳配額，形成「碳排放配額跟着人走」的分配機制。首先，根據現有技術條件明確人均碳排放配額（可簡稱為「碳票」），建立碳排放配額和人口掛鈎機制。其次，在全國範圍內探索建立「碳票」交易（流動）市場，形成相對合理的價格，建立碳排放指標動態調整機制。

事實上，城際「碳票」機制保證了不同城市分攤減排壓力的公平性。不同類型城市承受碳減排壓力的能力不同，相對來說，高碳行業分布較為集中且經濟比較落後的資源型城市和傳統型城市減排抗壓能力較低，且在經濟發展過程中對於碳排放配額的增量需求往往高於低碳水平發展較高的領先型城市和潛力型城市。如果讓人口規模較小且人口有可能持續收縮的資源型城市和傳統型城市承受較重的減排成本，則不符合公平原則。因此，根據人口規模分配配額相當於對這兩類城市實施傾斜性配置，在碳達峰碳減排過程中提供一個逐步適應的緩衝期。

3.3 合理保障高耗能高碳排的必建項目能耗需求

針對關鍵共性技術、前沿引領技術、顛覆性技術和「卡脖子」技術等項目的能耗、碳排放指標核算方面既要嚴格要求又要留有餘地。各城市在制定科研攻關清單、產業規劃、科技創新發展規劃時需要同步制定碳排放清單，加大能耗、碳排放指標的統籌保障，並為未來的發展需求預留一定空間。同時，也要推動「兩高」必建項目評估科學化全面化，兼顧經濟、能耗、碳排放等指標的平衡，杜絕「一刀切」。引導新建重大項目提高可再生能源應用比例，針對採用低碳能源的「卡脖子」技術、大科學裝置等項目適當「開綠燈」。

作為這類項目和產業的「動力」——能源，應該要盡力往清潔無碳化轉型，城市應該大幅提高新能源消費比重，堅持集中式與分布式並舉、電源建設與靈活性能力提升同步，大力發展以風光為主的新能源。對於全國而言，也要建設滿足新能源大規模、高比例併網要求的新型電力系統，依託特高壓輸電技術、智能電網技術和電力市場，加強區域電網互聯、提高靈活調節能力，在全國大範圍內優化配置能源資源。

文章來源：微信公眾號「綜合開發研究院」，2021年11月9日（本文僅代表作者觀點）

本篇編輯：張一浩