IPP評論 - 何冬妮：建設全國統一大市場需要進一步理順政府與市場關係－鑽石舞台

Oct 09 Sun 2022 00:30
IPP評論 - 何冬妮：建設全國統一大市場需要進一步理順政府與市場關係

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導讀

建設全國統一大市場是現階段中國市場經濟體制建設的重大任務，這至少要求在四個方面進一步理順政府與市場關係。理順要素市場化配置中的政府與市場關係；理順科技創新中的政府與市場關係；理順構建開放大市場中的政府與市場關係；理順中央地方關係。

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★ 本文作者：

何冬妮，廣州粵港澳大灣區研究院學術副院長、資深研究員

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政府與市場關係

是貫穿中國市場經濟建設的一條主線

改革開放以來，以政府與市場關係變化為線索，大致可以觀察到中國社會主義市場經濟體制建設的三個階段。

第一個階段，改革開放初到中共十四大前，市場機制在國民經濟中的作用逐步擴大，但總體處於「計劃為主、市場為輔」。黨的十一屆三中全會（1978）拉開改革開放的序幕，提出「把全黨工作的着重點和全國人民的注意力轉移到社會主義現代化建設上來」[1]。中共十一屆六中全會（1981）通過《建國以來黨的若干歷史問題的決議》，提出「計劃經濟為主、市場調節為輔」。[2]黨的十二大（1982）報告提出，「我國在公有制基礎上實行計劃經濟。有計劃的生產和流通，是我國國民經濟的主體。同時，允許對於部分產品的生產和流通不作計劃，由市場來調節」[3]。黨的十二屆三中全會（1984）通過的《中共中央關於經濟體制改革的決定》明確指出，社會主義經濟是公有制基礎上的有計劃的商品經濟[4]。黨的十三大報告（1987），提出「國家調節市場，市場引導企業」[5]。在這一時期，伴隨着有中國特色的社會主義經濟理論的各種爭論，家庭聯產承包責任制、價格雙軌制、國有企業放權讓利等重大改革往前推進，市場發揮作用的範圍逐步擴大。

第二個階段，中共十四大到中共十八大前，確立市場在資源配置中的基礎性作用，社會主義市場經濟體制基本形成。1992年，鄧小平南方談話指明建立社會主義市場經濟體制是中國經濟體制改革的方向，結束了學界關於經濟特區「姓社姓資」的爭論[6]。中共十四大（1992）明確提出「經濟體制改革的目標,是在堅持公有制和按勞分配為主體、其他經濟成分和分配方式為補充的基礎上，建立和完善社會主義市場經濟體制」[7]。中共十四屆三中全會（1993）通過的《中共中央關於建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》提出，「建立社會主義市場經濟體制，就是要在國家宏觀調控下使市場在資源配置中起基礎性作用」[8]。從實際看，這一階段確立了市場在資源配置中的基礎性作用，一面是推進宏觀調控改革，明確以間接手段為主的政府經濟管理職能，減少政府對市場的直接干預。1994年分稅制改革改變財政包幹制，大大提升了中央政府的宏調能力；另一面，是推動國企改革，建立現代企業制度，着力壯大市場經濟的微觀細胞。中共十八大（2012）報告提出，「更大程度更廣範圍發揮市場在資源配置中的基礎性作用」[9]。至此，商品、服務、土地、金融等各類市場體系逐步健全，各類市場主體日益活躍，市場在更大程度更大範圍內發揮配置資源的基礎性作用有了現實基礎。

第三個階段，黨的十八屆三中全會至今，確立市場在資源配置中的決定性作用，社會主義市場經濟體制不斷深化發展。黨的十八屆三中全會（2013）提出，「經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關係，」使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用」[10]。中共十九大（2017）明確「堅定不移把發展作為黨執政興國的第一要務」，要「堅持社會主義市場經濟改革方向」[11]。今年4月，中央發布《中共中央國務院關於加快建設全國統一大市場的意見》（簡稱《意見》），是對十八屆三中全會確立的「使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用」的延續和深化。尤其是《意見》強調要「以滿足人民日益增長的美好生活需要為根本目的」，要「強化市場基礎制度規則統一」[12]，即產權保護、市場准入、公平競爭、社會信用「四個統一」，強調要為市場主體提供由生到死全過程的基本規則制度保障。

建設全國統一大市場

需要進一步理順政府與市場關係

建設全國統一大市場是現階段中國市場經濟體制建設的重大任務，這至少要求在四個方面進一步理順政府與市場關係。

理順要素市場化配置中的政府與市場關係。從實際看，土地、資本、勞動、技術、信息、數據、能源等資源要素配置市場化的空間仍然很大，一些部門、一些地方用行政或半行政的手段干預市場的做法依舊比較常見。在城鄉二元戶籍制度及基本公共服務非均等化的條件下，在社會保障沒有實現全國統籌前，很難實現勞動力高水平的自由流動。土地要素市場化配置受到城鄉二元土地管理制度的限制，農村集體經營建設用地與城市建設用地的統一市場尚未形成。金融資源配置還存在形式不一的政府干預，許多服務業部門中國有企業占據壟斷或准壟斷地位的格局並沒有發生改變。技術交易市場處於抑制狀態，還有很大的潛力和空間未釋放。高校作為重要的科技發源地，其轉讓技術專利額占比僅在5%左右，高校科研成果轉化仍面臨各種形式的行政壁壘。

理順科技創新中的政府與市場關係。科技創新的主體是企業。許多企業切身感受到全球供應鏈卡脖子的壓力，但其創新的動力還受到要素配置非市場化、市場不健全以及產權（知識產權）保護不到位等因素的抑制和干擾。政府在科技創新中扮演的角色不是球員也不應是裁判員。裁判員是市場，是消費者。政府可以是公正的賽事組織者，為球隊提供公平競技的場所以及知識產權保護等配套服務；政府可以是啦啦隊，為企業家和科學家營造有利於創新創業的社會文化氛圍；政府也可以投資培養一些有潛力的球隊，但不是做直接發號施令的老闆或教練。對破解卡脖子的關鍵技術難題，新型舉國體制是為了「集中力量辦大事」，但如何集中力量也可以充分發揮市場機制的作用，政府不要或應儘量少用行政干預手段。

理順構建開放大市場中的政府與市場關係。開放造就了中國今天的大市場，建設全國統一大市場需要藉助開放的力量。開放是市場經濟的天然屬性，封閉是反市場的。在經濟民族主義等逆全球化浪潮興起的背景下，許多國家的政府對市場的干預越來越多，歐美更有加強的趨勢。「半導體主權」和「工業主權」這些概念出現並被廣泛使用。「友好國家」間的產能合作倡議映射的是意識形態導向的供應鏈策略。中國只有通過更大的開放即制度型開放來鞏固改革成果，來為國內發展塑造良好的外部環境。推進制度型開放，重點是與國際規則、規制、管理、標準對接融合，二十一年前中國加入WTO直接促使中國與國際經貿規則的對接，今天中國高水平開放的新接口是RCEP、CPTPP、DEPA等新一代貿易協定。而加入高標準自貿協定意味着商品、服務、資源、要素流動更高水平的自由化便利化，這就要求政府在打造開放大市場中的主要作用是構建和維護市場化、法治化、國際化的營商環境。

理順中央地方關係。行政分割和地方保護主義導致的「封閉小市場、自我小循環」是形成全國統一大市場的主要障礙。打破地方政府惡性競爭，需要推進行政體制改革。考核是指揮棒，需要真正由以GDP為主向以公共服務為主的考核轉變，形成適應高質量發展要求、更加科學的政府績效考核機制。需要以公共服務財政支出均等化為重點理順中央和地方財稅關係，促進各級政府公共服務事權、支出責任與財力相匹配。需要加強中央的宏觀調控和市場監管職能，以共同富裕為導向，加強不同地區間發展規劃與產業政策的協調性和協作性，推動地方政府間的競爭由投資競賽轉變為營商環境競賽。

理順政府與市場關係

仍需解放思想、實事求是

政府與市場關係的變化要適應生產力變化與經濟發展的要求。從中國市場經濟發展歷程看，政府與市場關係處理得好的時候，經濟社會就實現良序發展；兩者關係處理不好，經濟發展就會放緩，經濟問題還會轉化為社會風險。

以唯物史觀的方法理順政府與市場關係。「實踐是檢驗真理的唯一標準」⑬。馬克思主義政治經濟理論的「魂」是歷史唯物主義。改革開放四十多年來政府與市場關係變化，體現了馬克思主義「生產力決定生產關係」、「經濟基礎決定上層建築」的唯物史觀。在當前生產力發展的水平上，需要在更大程度更大範圍內實現「市場決定資源配置」，同時，「更好發揮政府作用」可以體現在政府為市場主體、社會主體提供穩定可預期的制度環境，在尊重經濟規律的前提下促進共同富裕、促進區域城鄉均衡發展，以及提升經濟發展長期規劃科學性和宏觀調控有效性等方面。對市場主體而言，政府既是管制者又是服務者，產權、市場准入、競爭與反壟斷、知識產權、勞工、生態環境保護等制度政策等是管制的手段，基礎設施、司法公平、基礎教育、醫療衛生、社會保障等制度政策等是服務的內容。問題在於，這些規則制度在現實中是否對不同的市場主體一視同仁。從唯物史觀看，「市場決定資源配置」與「更好發揮政府作用」也不是政府與市場關係的終點。隨着科技革命帶來治理技術和手段的革新，以及市場結構深層次的轉型變化，政府與市場關係還會發生變化，這是生產力規律決定的，不以人的意志為轉移。

理順政府與市場關係是為了實現可持續發展，更根本的是為了實現人的全面發展。馬克思主義政治經濟理論的內核或者說終極目標是人的全面而自由的發展。改革開放四十多年，在放開、放活市場的同時，效率與公平問題始終是社會主義市場經濟體制理論與實踐探索的重要命題。從打破「大鍋飯」和「鐵飯碗」、打破「平均主義」，到「效率優先」「兼顧公平」，從「一部分人先富起來，先富帶動後富」到「紮實推動共同富裕」，從底層邏輯上說都是人的發展需求所驅動的。有一種說法「市場主要負責效率，政府主要負責公平」，這對政府與市場關係是片面化的理解。不能說市場只管效率不管公平，恰恰是市場機制打破了「關係是第一生產力」這種不公平的資源配置方式。當然，靠市場解決不了分配公平的問題，但這是另一個問題。政府對經濟效率和社會公平的維護和促進，其根本的目標都是為了人的發展。正如中共十九大（2017）報告提出，「人的問題，是檢驗一個政黨、一個政權性質的試金石」「必須始終把人民利益擺在至高無上的地位，讓改革發展成果更多更公平惠及全體人民」。所以，今天討論政府與市場關係，仍然需要解放思想、實事求是，當兩者在國民經濟複雜系統中的邊界難以絕對清晰化時，共同的底線是人的發展。

引用來源：

[1]中國共產黨第十一屆中央委員會第三次全體會議公報（1978年12月22日通過）. 新華社.2021-11-05 .

[2]中國共產黨第十一屆中央委員會第六次全體會議公報（1981年6月29日通過）.新華網.2021-10-29.

[3]胡耀邦在中國共產黨第十二次全國代表大會上的報告（1982年9月1日）. 新華網 2012-09-27.

[4]中國共產黨第十二屆中央委員會第三次全體會議公報（1984年10月20日）. 新華社.2021-11-05 .

[5]趙紫陽在中國共產黨第十三次全國代表大會上的報告（1987年10月25日）. 新華網.2012-09-25.

[6]鄧小平南方談話：突破思想束縛明確前進方向.黨建網.2022-06-11.

[7]江澤民在中國共產黨第十四次全國代表大會上的報告.新華網.2021-10-29.

[8]中國共產黨第十四屆中央委員會第三次全體會議公報. 新華社.2021-11-05.

[9]胡錦濤在中國共產黨第十八次全國代表大會上的報告. 新華網.2021-10-29.

[10]中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定（2013年11月12日中國共產黨第十八屆中央委員會第三次全體會議通過）. 新華網.2013-11-15.

[11]習近平：決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告.共產黨員網.