鑽石舞台

2011年，國家「十二五」規劃綱要出爐，深圳前海、廣州南沙、珠海橫琴開發被寫入其中。這被視為「三顆重要的棋子」，是「未來廣東轉型升級的三大重要平台」。

一個「以南沙新區開發為突破口，再造一個新廣州」的暢想，也隨即提出。

十年過去，橫琴、前海在去年相繼迎來「升格」，徒留廣州等待一個機會。

就在6月14日，國務院正式公布《廣州南沙深化面向世界的粵港澳全面合作總體方案》。這意味着，廣東三大平台均擁有了「專項方案」，而比起橫琴之於珠海、前海之於深圳，南沙對於廣州的重要意義，也被再度坐實。

南沙對廣州有多重要？早在幾年前，中國城市經濟專家委員會副主任宋丁曾斷言，「南沙將是廣州經濟再次超過深圳的關鍵」，因為南沙能夠以更大的體量優勢，為廣州聚集更多高端科研資源「開閘蓄水」。

但同時，外界對南沙的發展不乏質疑，缺乏足夠有亮點的創新舉措、沒能更大程度承接發展紅利，讓南沙在「三角格局」中略顯遜色。

有此次新政加持，蓄勢待飛的南沙，能否讓廣州打破「天花板」，真正實現十年前的「夙願」，迎接「新生」？

從廣州中心城區向南大約50公里，就到了南沙區政府所在地。這個距離大約與其到深圳的直線距離相近，略近於到珠海的60公里。南沙在大灣區中地理幾何中心的形象，由此浮出水面。

南沙區位示意圖 圖片來源：e南沙網站

但同樣，因偏居於廣州最南端的地理位置，遙遠，通常是南沙留給廣州人的第一印象。

此種關係下，最早看中南沙的並非廣州。根據廣東省情網記載，上世紀90年代初，香港著名實業家霍英東率先與當時的番禺縣合作，開發南沙東部。1990年，南沙被廣東省、廣州市確定為對外開放區域和重點開發區，成立南沙經濟區管委會。自此，廣州開始書寫南沙歷史。

由於南沙的生態敏感性和在大灣區內的特殊位置，廣州向南之路幾經波折。

最早以臨港工業和物流業為主的南沙，曾在廣州「適度重型化」浪潮下開始布局重化工業，但又因環評方面問題開啟搬遷；此後，現代服務業成為南沙的新重點。2011年，由中國社科院參與的「南沙發展戰略規劃」啟動，將南沙定位為下一個「香港」；隨後，南沙先後獲批國家級新區、自貿試驗區，並被廣州定位為城市副中心。

但關於南沙發展力度不夠的聲音時有出現。

從數據上看，南沙近年經濟增速多次領跑全市。2021年，南沙GDP首次突破2000億元，達到2131.61億元，同比增長9.6%，增速位列廣州第二。不過，8.3%的兩年平均增長率，在廣州11個市轄區中仍然占據榜首。但從絕對值來看，南沙GDP在廣州各區中僅排在第7位，是第一名天河區經濟體量的1/3左右。

在宋丁看來，總體來看，廣州的發展重心仍放在市區，傳統「老三區」發展密度不斷增長，廣州向東選擇在緊鄰的黃埔區發力，相比之下，南下動力略顯不足。

一些細節也常被作為佐證。城叔詢問一位經常往返於中心城區與南沙區的當地市民，唯一一條慢速、小容量的地鐵成為其出行的最大障礙。在他看來，儘管廣州對南沙投入大量基礎設施，也將快速地鐵納入規劃，但迄今尚未兌現。

南沙在政策創新上，更明顯慢於珠海的橫琴和深圳的前海。

去年，《橫琴粵澳深度合作區建設總體方案》《全面深化前海深港現代服務業合作區改革開放方案》相繼出爐，曾有人提問，為何沒有南沙？時任中國國際經濟交流中心產業規劃部部長王福強指出，這與南沙距港澳均有一定距離的區位有關，也與廣州市的整體協調有關係。

在不久前廣東省第十三次黨代會提出「着力打造環珠江口100公里『黃金內灣』」後，面對已領先一步的橫琴和前海，「南沙方案」終於姍姍來遲。

圖片來源：深圳衛視

但與之前兩份方案相比，晚一步出爐的「南沙方案」，似乎並沒能拿出更強有力的政策。在中山大學嶺南學院經濟系教授林江看來，與深圳、珠海兩個經濟特區相比，廣州在發展南沙上不可避免地更加「四平八穩」。

早在十年前就曾拿出一份靚麗的規劃，廣州對南沙的布局不能說不早。但十年過去，南沙並沒能像橫琴和前海一樣蛻變，「新廣州」的構想似乎已被束之高閣。

論及原因，區位的尷尬難以迴避。如宋丁所說，南沙一面被國家層面賦予頗具分量的政策，一面又不得不面對在廣州內部邊緣的位置，即便有了廣州副中心的定位，但仍難以匹配南沙邁向更高級別發展的目標。在拉扯之下，南沙難以充分發揮出一系列政策的效果。

廣州行政區劃圖 圖片來源：自然資源部網站

不止如此，林江指出，與南沙相比，前海和橫琴都十分善於尋求突破。

比如，早在2011年《深圳經濟特區前海深港現代服務業合作區條例（草案）》中，前海就獨創性對境外高端人才和目錄內企業所得稅率設置15%的上限，並被視為前海最大的優勢。直到2020年的《海南自由貿易港建設總體方案》，「雙15%」稅率政策才被海南採用。

橫琴則有一張絕無僅有的「對澳合作」牌。早在2019年，廣東省政府工作報告就曾率先部署，將「創新橫琴分線管理制度」納入自貿區新一輪制度創新探索中。此後，在海南、橫琴後續相關規劃中，這種「一線基本放開、二線高效管住」的「境內關外」管理模式逐漸成形。

在林江看來，與天生就自帶制度創新基因的經濟特區相比，廣州沒能在南沙進行太多有突出亮點的創新探索，相反，南沙更多是在一步一步、腳踏實地地謀求發展。

這種「謹慎」態度的體現是多方面的。以交通為例，林江認為，南沙並沒有第一時間開通快速地鐵，除政策因素外，也可能考慮到由於通勤人數不足帶來的經濟性問題。事實上，直到2020年，南沙的「人氣」仍遠遠不足。

數據顯示，南沙區內當年就業人口約23萬人，集中於製造業、學歷偏低，而要達到200萬人，才算是綜合平衡的市區。

圖片來源：廣州市統計局

「這是一個雞生蛋還是蛋生雞的問題。」林江分析，對於南沙而言，或許尚未找到一個合適的發展策略。

而若將視角上升，置於整個廣州來觀察就能發現，南沙的問題恰是廣州的縮影。

近年來，廣州一直以一種「被超越者」的姿態示人：不僅GDP被深圳反超，與重慶處於超越和被超越的膠着狀態，且「一線城市」的地位，也被質疑將被杭州等城市取代。

在一次又一次的審視中，廣州愈加被貼上「缺乏創新」的標籤——如廣東省社科院區域與企業競爭力研究中心原主任丁力總結，廣州近些年愈加保守，甚至「對改革正漸漸失去興趣」。

一個具有政策優勢的南沙不僅未能挽救廣州，反而成為廣州的一面鏡子。廣州在新產業招商上一度不及深圳，在南沙就可見一斑：面對前海更有競爭力的支持政策，南沙顯得相形見絀。

亦步亦趨的南沙，亦如反覆被超越的廣州。一場已經被廣州強調十年有餘的變革，或許也需要從南沙開始。

南沙也並非沒有優勢。在林江看來，與面積僅100餘平方公里的前海相比，南沙面積約800平方公里，難以如前海一般迅速起勢。從某種意義上說，精細規劃、謀定後動，更適合南沙的體量——讓南沙一次性成型不太現實，短期內也不容易見成效，但好處是可塑性大，相較之下有更大的發展空間。

廣州南沙港 圖片來源：新華社

要實現這一點，也需要站在更高的格局上來思考南沙，謀略廣州。

廣東省體制改革研究會執行會長彭澎指出，雖然「南沙方案」政策創新程度略遜色於橫琴、前海，但定位更高，強調面向世界，且立足整個大灣區。

一個原因同樣來自「地理中心」的位置。彭澎認為，南沙面積大、且從位置上看與灣區其他城市聯繫性更強，在基礎設施、城市功能、產業發展、社會樞紐等方面，可以發揮更強的輻射力。

而與橫琴、前海各自與澳門、香港對接不同，南沙將港澳均「攬入懷中」。

林江指出，這一方面是對於缺乏與港澳近距離對接渠道的一種解法，另一方面也是劣勢變優勢，「大灣區的關鍵詞是融合發展」，也需要廣州採取這種平衡的做法。

此前王福強在接受採訪時曾進一步分析三者發展方向時指出，前海着重於港澳進行現代服務業合作；橫琴重點支持澳門發展四類產業，並作為澳門產業、生活的可拓展空間；南沙則是面向世界的開放平台，特別是在規則銜接、機制對接方面，培育形成一個代表中國最高開放水平的國際合作平台。

對於南沙乃至廣州而言，這也是一次彌補創新「缺課」的機會。

縱觀「南沙方案」，「打造規則銜接機制對接高地」被單獨列為一章，頗具亮點。比如，對於金融層面，方案提出將積極支持南沙參與粵港澳大灣區保險服務中心設立、並將加快研究按程序在南沙設立粵港澳大灣區國際商業銀行；對於公共服務和社會管理層面，方案還將推動粵港澳三地加強社會保障銜接。

一系列具體安排，反過來也對南沙提出了更高要求。如林江所言，要推動規則銜接，首先推動南沙自身政府治理機制的理順及創新，使更多政策在南沙找到生根之處。

圖片來源：廣州南沙發布

對於廣州而言，則需要進一步推動產業結構調整。第一個問題，就是如何向南。

宋丁提及廣東新機場的建設。在他看來，與靠北的白雲機場相比，新機場位於佛山，更偏向廣州的南側，與南沙距離更近。與「全覆蓋」的白雲機場相比，新機場在進行差異化定位時，不妨圍繞南沙的商務產業鏈展開，「向產業高端走，與南沙配套」。

「我覺得廣州要有一個戰略理念，『大交通』要往南拉、產業中心也要往南沙拉。這樣才能進入到黃金內灣。」宋丁指出，在新一輪國家經濟發展下，要有一些新的空間表達。如果廣州再不行動，「失去的不只是黃金內灣，失去的還是黃金機會」。

文字 | 楊棄非

【大 城 無 小 事】

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