鑽石舞台

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在有條件的情況下，地方政府支持下，根據實際情況對轄區內各種類型的城投公司進行必要的重組，在短期內，可較快速度幫助城投公司走出債務及融資困境。

（一）城投平台整合的類型及實例

整合類型方面，平台整合目的可以分為兩大類：（1）數量整合。從各地政策要求來看，部分省份直接限定了平台數量，平台數量控制的參考因素主要是行政級別，市、區縣、園區分別限制不同的數量，通過整合可以直接減少平台數量。（2）質量整合。部分平台業務相近、板塊重疊，通過歸類整合，可以使每個平台分工更加明確，提升質量及競爭力。

整合形式方面，從各地城投平台整合具體案例來看，平台整合大致可以分為四種形式：（1）吸收型整合：以某一既有平台為主體，整合其他平台；（2）新設型整合：新設平台集團整合區域內資源；（3）按業務類型分類整合：根據不同的業務類型，將資源集中後整合成不同的專業集團；（4）按管理區域和業務類型分類整合：根據不同行政或功能區域，同時統籌不同的業務類型，設置兩家及以上的平台集團整合區域內資源。

1、吸收型整合：以既有平台為主體，整合其他平台

吸收型整合模式主要有「1+N」、「2+N」兩種。

（1）達州市「1+N」模式

達州市政府於2020年對達州市平台進行了資產重組，將區域內較大的融資平台達州發展、達州國資、達州交投均納入達州市投資有限公司（以下簡稱「達州投資」）合併範圍。對新納入公司的區縣平台管控方面，人事任命均由黨組織進行管理，融資管控實行總額控制，債務則依據「誰用錢誰還錢」的原則實施。

整合效果方面，達州投資經過整合後資產規模大幅增加，總資產增至815.93億元，淨資產增至346.91億元，較整合前分別大幅增長151.36%、193.82%。同時業務規模和區域範圍擴大，新增糧油銷售等可以貢獻現金流的業務，資產負債率有所下降，財務指標得以改善。債券估值方面，以「20達州02」為例， 2020年9月30日達州投資關於資產重組的公告發布後，「20達州02」的中債估值顯著下行，從10月14日的7.41%下滑至10月15日的6.81%（下行60bp）。

（2）平陽縣「1+8」模式

從2018年起，平陽縣政府以「做優資產、做大收入、做強企業」為思路，構建「1+N集團」模式框架，搭建縣國發公司「1+8」集團體系。

「1」即平陽縣國資發展有限公司。

「8」即平陽縣國資發展有限公司下屬8家一級子公司：（1）平陽縣國有資產投資經營有限公司；（2）平陽縣旅遊發展投資有限公司；（3）平陽縣城市建設投資有限公司；（4）平陽縣公用事業投資有限公司；（5）平陽縣交通投資集團有限公司；（6）平陽縣水利發展投資有限公司；（7）平陽縣灘涂圍墾開發建設有限公司；（8）溫州長安集團有限公司。

圖1：平陽縣縣平台整合概況

（3）貴州省龍里縣「2+N」模式

2015年12月，龍里縣政府按照「2個管理母公司，多個專業子公司」的思路，選取經營狀況較好的平台公司設立為母公司，再兼併部分平台公司作為其子公司。具體操作上，龍里縣政府分別以縣國資公司和貴龍城投公司為主體，將縣供排水公司、縣工投公司、交投公司等20多家國有資產公司、投融資平台公司，整合組建貴州騰龍實業集團和貴州貴龍實業集團兩大集團公司，形成「2+N」模式架構。其中，貴龍集團由貴龍城市經濟帶投資開發有限公司等公司整合而成，主要負責轄區內經營性業務的經營管理；騰龍集團由龍里縣國有資本營運有限責任公司等公司整合組建而成，主要負責龍里縣城區及供水領域等公益性業務的經營管理。龍里縣政府通過分別整合經營性、公益性兩類資源進入兩個平台主體，達到了資源整合的目的且確立了劃分不同類型平台分類經營的思路。

圖2：龍里縣平台整合概況

（4）浙江安吉縣「2+N」模式

浙江安吉縣在整合中也形成了以兩大投融資平台為主的「2+N」模式，兩大平台，一是浙江安吉兩山國有控股集團有限公司（以下簡稱「兩山國控」），將安吉交投、國投及產投進行整合；二是浙江安吉國控建設發展集團有限公司（以下簡稱「安吉國控」），專門負責開發區範圍內的業務。

（5）安陽市「2+N」模式

2021年2月，安陽縣政府根據各平台公司歷史沿革、資產規模、負債水平、業務運營、人員配置、內部管理以及下屬子公司構成等具體情況，以安陽市城鄉一體化示範區建設投資有限公司（簡稱「示範區建投」）、安陽東飛航空運動城建設發展有限公司（簡稱「東飛航空」）為主體，通過一系列內外部整合重組操作，構建安陽縣（含示範區）兩個一級政府投融資平台公司，其中：整合重組後的安陽市城鄉一體化示範區建設投資有限公司保留原來的名稱（簡稱「示範區建投」），以示範區財政局為出資人，100%持股，負責全縣範圍內的城鄉建設、現代農業、股權投資、金融服務、資產管理等業務；整合重組後的東飛航空更名為安陽縣城市投資運營有限公司（簡稱「安陽縣城投」），以安陽縣財政局為出資人，100%持股，負責全縣範圍內的置業開發、園區的投資建設及運營管理（通航、新能源汽車、智能製造三大主導產業園區）等業務。

兩大平台公司以各自子公司等二級平台公司為實體化運營主體，充分發揮各自業務板塊內相應的投資、融資、建設、運營管理職能，最終實現各自定位明確、職能互補、分業運營，提高國有資產的經營管理水平，促進國有資產保值增值。

通過整合重組，一方面，打造上述兩個一級平台主體，能夠最大限度集中區域內資產、資源，統籌項目規劃、城建融資及資金使用，理順平台公司決策機制，解決好項目資金「借、用、管、還」問題；另一方面，以業務板塊定位為出發點，集中各自業務領域內資產資源，分業經營，獨立運作。健全平台公司經營管理體制，推動平台公司進行市場化、實體化、規範化和多元化的運作，提高平台公司自主經營和持續盈利的能力，增強平台公司的自我造血功能。

表3：安陽市平台整合概況

總體而言，吸收型整合的城投公司在經過整合後，鞏固了其在當地的重要性，在財務指標得以改善、資產規模大幅增加的情況下，可能存在估值下行或信用利差收窄的投資機會，融資產品市場認可度將有所提升。

2、新設型整合：新設平台集團整合區域內資源

新設型整合的一種模式是採取1+N模式，即新設平台集團整合區域資源，形成一家大型的投資控股集團下設N家子平台模式。另外還有「2+N」、「N+N」模式。

（1）聊城高新區「1+N」模式

2020年7月，針對目前市場需求及發展狀況，為有效解決發展所需的資金、土地、項目、人才、建設等要素，聊城高新區統籌區屬國有資源、國有資產、國有資金、國有資本，組建了聊城高新控股集團有限公司。將聊城高新區財金建設發展公司、山東九州高科建設有限公司、聊城高新城市運營有限公司、聊城高新人才發展有限公司4個平台劃入集團。集團公司定位於實體化的政府投融資平台、專業化的現代工業園區運營商、市場化的城市綜合發展商、系統化的創新資源集成商、多元化的公用事業服務商，主要負責專業園區規劃、產業培育、基礎設施建設、投融資、土地開發管理、項目服務等。截止2021年6月底，總資產121.99億元，信用評級為AA。

四家子公司主要負責不同業務板塊：山東九州高科建設有限公司負責棚戶區改造、房地產開發業務、城市基礎設施投資建設、學校、醫院等公益性項目建設等板塊；聊城高新財金控股有限公司負責新能源新材料高端裝備、醫養健康、信息技術、房地產業務、金控業務和園區開發運營服務等板塊；聊城高新城市運營有限公司負責城園林綠化管理、環衛保潔管理、市政設施管理等板塊，完善城市功能，改善城市人居環境，增強城市綜合承載力，努力打造美麗生態宜居高新區；聊城高新人才發展有限公司負責建設全鏈條全方位人才服務體系、聚焦人才精準引進和服務、人才創新創業載體建設、人才創業投資、人才安居教育等板塊。

圖3：聊城高新區平台整合概況

2021年8月，子長市政府推動現有平台和國有企業整合為一個資產規模50億元的融資平台公司——陝西子長瓦窯堡投資集團有限公司(以下簡稱集團公司)。

按照積極穩妥、分類施策、分步整合的原則，對全市融資平台、國有企業作為獨立法人二級子公司分批納入新組建的集團公司。第一批納入集團公司的二級子公司8個，分別為：子長市城市建設投資有限責任公司、子長市農村公路養護有限責任公司、子長市礦產開發有限責任公司、子長市安定文化旅遊產業投資開發有限公司、子長市林業投資有限責任公司、子長市城鎮化建設投資有限責任公司、子長市扶貧開發投資有限責任公司和子長市新能源開發有限公司。納入集團的二級子公司資產和股權100%劃轉集團公司，根據集團公司業務發展需要和業務板塊拓展，逐步將其他市屬國有企業納入。

整合後的公司組建專業化子公司，依法開展片區開發、土地整理及一級開發、農業產業化、產業園區開發、房地產開發、文化旅遊開發、能源化工建設、工程承攬、項目策劃包裝和諮詢服務、污水垃圾處理、市政環衛、停車場運營、勞務外包等經營性業務；通過代建制、EPC、PPP等模式參與政府性投資項目，逐步開展相關項目開發經營、項目諮詢和建設管理服務。

融資平台公司完成整合升級後，憑藉優質資源、政策支持和專業優勢，按照市場化運營模式，積極參與地方基礎設施和公益性、准公益性項目建設，通過融資平台公司自身收益和政府獎補，增加融資平台公司綜合收益。圍繞做活集團公司現金流,市場化經營國有經營性門面房和行政事業單位閒置辦公場所，通過政府購買服務和政府採購等方式將市內環衛、行政事業單位物業、固廢處理、農村公路養護等工作委託集團公司運營，同時，將城市泊車、廣告、垃圾場等特許經營權授權集團公司運營。

圖4：聊城高新區平台整合概況

（3）亳州市「1+N」模式

以亳州建安投資控股集團有限公司（以下簡稱「建安集團」）的整合為例，2014年6月，在亳州市委市政府的主導下，根據《亳州市人民政府關於變更亳州建設投資集團有限公司有關事項的通知》（亳政秘[2014]60號），亳州建設投資集團有限公司（以下簡稱「亳州建投」）對區域原有平台進行整合，主要是將亳州市國資監管機構下屬的亳州城建、亳州文旅、亳州金地和亳州交投股權均劃入亳州建投，後亳州建投更名為建安集團，註冊資本增至30億元；整合完成後，建安集團下屬的平台業務板塊互不重疊，亳州城建負責亳州市本級基礎設施建設；亳州金地屬於區級城建主體；亳州交投主要經營省道、國道等市外交通設施建設；亳州文旅負責經營市內文旅板塊建設。

圖5：建安集團新設型整合

（4）常德市「1+N」模式

2018年7月常德市全面啟動平台公司整合轉型工作，主要以常德市城市建設投資集團有限公司（以下簡稱「常德城建」）為核心建立常德市城市發展集團有限公司（以下簡稱「常德城發」），然後將其他常德市國資監管機構持有的平台劃至常德城發或常德城建。常德城發於2019年10月30日成立，成立後常德城建、常德交投和常德公用被無償劃轉至該公司。後續在政府資源承接、資金歸集等方面都將以常德城發為中心進行歸集、統籌、調度。

圖6：常德市平台

3、按業務類型分類整合：根據不同的業務類型，將資源集中後整合成不同的專業集團

按業務類型分類整合，即根據不同的業務類型，整合區域資源，形成多家大型的專業集團，下設N家專業子公司模式。主要為「N+N」模式。

（1）濟南市「6+N」模式

以濟南市級平台整合為例，濟南市2017年出台市級投融資平台整合調整方案，新組建濟南城市投資集團有限公司、濟南城市建設集團有限公司，保留濟南產業發展投資集團有限公司、濟南軌道交通集團有限公司，成立濟南金融控股集團有限公司、濟南文旅發展集團有限公司，形成六大集團，並吸納全市28個市直部門所屬的188家企業，實現市屬經營性國有資產統一監管。

圖7：濟南市平台整合

（2）其他區域「N+N」模式

除上述濟南市按業務類型分類整合外，2021年以來又有多省市發布通知，擬按業務類型分類整合區域內平台。如2021年9月，石家莊市擬將77家市屬國企進行全面重組整合，籌建石家莊國控城市發展投資集團有限責任公司、石家莊文化旅遊集團有限公司、石家莊國有資本投資運營集團有限責任公司等五大集團；2021年11月，保定市擬組建「國控、文發、交投、產發、農發、建投、數投、國康」等8家平台；2021年12月，湖北省首批改革組建的湖北交通投資集團有限公司、湖北聯投集團有限公司、湖北文化旅遊集團有限公司、湖北鐵路集團有限公司、湖北農業發展集團有限公司等五家企業掛牌。

4、區域+業務類型分類整合

根據不同行政或功能區域，同時統籌不同的業務類型，設置兩家及以上的平台集團整合區域內資源。主要為「N+N」模式。

（1）儀征市「5+6」模式

2018年8月，儀征市通過整合全市資源，改組組建國有資本運營公司和國有資本投資公司兩類公司，構建起「一核兩類五大平台公司六個實體公司」的國有企業總體框架。

「一核」：以儀征市國有資產管理中心代表市政府履行出資人義務，行使出資人職責。

「兩類」：按照十九大精神與相關政策文件，改組組建的兩類公司——國有資本運營公司與國有資本投資公司。國有資本運營公司基本職能為：對下屬公司履行出資人職責；市場化融資；股權投資；對下屬公司的經營業績考核；財務結算；對下屬公司資金實行統一管理等；統籌發展；監督下屬公司的產業發展方向。國有資本投資公司的基本職能為：組織項目實施；國有資產運營；項目融資；接受母公司監督管理等。整合改組後政府要依法放權、不越位、不缺位，依法將應由企業自主經營決策的事項歸位於企業，將延伸到子（孫）公司的管理事項原則上歸位於運營公司或投資公司，將配合承擔的公共管理職能歸位於相關政府部門和單位。

「五大平台公司」：

以「儀征市城市建設發展有限公司」（簡稱「城發公司」）為載體，轉型為國有資本運營公司，整合市屬融資平台。

以揚子投資發展有限公司（簡稱「揚子公司」）為載體，轉型為國有資本運營公司，整合鎮屬融資平台。

汽車園、開發區、棗林灣三個園區整合現有園區內平台公司，分別成立一家國有資本投資公司，負責各自園區基礎設施建設及產業打造。

「六個實體公司」：

城發公司打造「水務交通」、「城市建設」、「城市管理運營」、「金融投資」四個投資公司。

由交運局、水利局所屬平台公司整合成「交通水務投資公司」，負責儀征市內外水務交通設施的建設運營，例如水庫、大橋、水利設施、國道、省道等；

由建發公司、城建局下屬平台公司及教育局下屬平台公司整合成「城市建設投資公司」，負責全市範圍內道路、橋樑、園林綠化等市政設施的建設運營及本市地產開發建設與棚戶區改造、安置房建設等建安工作，同時負責本市學校等教育設施的建設維護；

由城發公司下屬的物業公司等實體服務企業，以及物業、廣告、加油站、停車場等城市管理服務資源以及保安公司、勞務派遣公司等行政事業單位下屬的小型實體服務企業整合成「城市管理運營投資公司」，着重於城市運營服務工作的開展；

以城發公司旗下金融擔保公司為主體，整合全市金融資源，成立「金融投資公司」，一方面由政府牽頭，金融投資公司作為出資方，與專業金融機構進行合作，組建儀征市城市建設、產業發展基金，帶動社會資本出資；另一方面，除金融擔保外，從門檻較低、難度較小的組建儀征市城市建設、產業發展基金，開展小貸、融資租賃、信託等業務入手，整合金融業務牌照，並為其他國資平台設計融資模式，或為其引入投資合作夥伴，延伸儀征市金融服務產業鏈條。

揚子投資發展有限公司（簡稱「揚子公司」）下設「村鎮建設投資公司」。

將各鎮建設及各類資源注入一家具有市政、綠化建築資質的企業，面向村鎮道路、綠化、莊台等基礎設施的建設以及生態農業的投資開發。

「棗林灣投資公司」下設「文化旅遊發展公司」。以「兩園」為基礎，整合全市旅遊資源，圍繞地方旅遊特色文化與非遺資源，結合旅遊與生態等產業，發展全域旅遊。

圖8：儀征市平台整合概況

（二）區縣城投整合的具體方向與建議

結合目前的城投資產整合現狀及案例，具體到各個城投平台，還需要從區域現狀及平台地位出發考慮整合方向，以下列舉的幾種情形以供參考：

（1）區域核心平台的整合：整合同類資源要素融資平台，合併重組同級融資平台，具體可參考上文中的達州市、亳州市平台整合案例。

（2）國有資產管理類融資平台整合：可採取1+N或2+N模式，結合國資國企改革，國有資產管理類平台公司可藉機轉型為國有投資運營公司；亦可按業務類型分類整合，打造若干分業經營的平台集團，具體可參考上文中濟南市、儀征市的平台整合案例。

（3）開發區、園區類投融資平台整合：（a）建立產業園區，成為園區管理公司，通過為園區內企業的服務獲得經營性現金流收益；或與知名地產商合作開發和自主開發結合，依靠廠房、研發辦公樓、商業物業、配套人才公寓等租金收入獲取現金流。（b）股權投資，通過減免租金等方式吸引高新技術等創新創業公司入駐園區，利用園區的優勢對這類企業進行股權投資，以後這些企業如果可以IPO上市，城投公司可以實現股權退出，獲得收益。具體可參考聊城市高新區的平台整合案例。

（4）產業結構調整區域融資平台整合開級：山西、河南、遼寧等產業結構調整矛盾較為集中的地區，破產關停、債務重組壓力較大的省級平台，可結合當地的新興產業進行產業投資或市場化兼併重組。具體可參考常德市、子長市、安陽市、龍里縣、平陽縣的平台整合案例。

（三）區縣城投不同類型的整合關注點提示

1、對於吸收型整合：伴隨着資產的劃轉，多數情況下往往帶來城投資產及收入規模的提升，但資產、收入規模並不與城投自身信用水平形成必然聯繫。此時對於被整合吸收的主體的選擇非常重要，對擁有穩定現金流和盈利業務、負債規模合理的優質平台進行吸納是提升信用水平的重要推動因素，而存在較大應收類款項、資產變現能力差的平台的劃入，可能會對原有企業信用水平造成負面影響。

2、對於新設型整合：因新設平台主要在原有一個或多個平台基礎上搭建而成，整合後短期規模效應凸顯，但業務整合和資金歸集管理等層面整合壓力較大。業務整合層面，對於那些新設整合為綜合性國有資本運營主體的城投，其業務運營行業跨度、並表公司數量和管理條線均大幅增加，母公司對子公司主營業務整合與控制能力面臨較大挑戰。融資與資金層面，對於1+N模式，部分新設城投擬通過整合後主體資質的提升來降低融資阻力，緩解償債壓力，但若母公司未實現對整個集團資金統一管理，子公司的資金周轉及償債壓力困境反而會傳導至母公司，因此對於「子強母弱」且母公司債務壓力較大的企業，除合併層面的經營及財務指標外，更需關注母公司自身的財務情況。

3、對按業務類型分類重組型整合及按區域+業務類型分類整合：重組後城投平台通常面臨原有資產構成、業務區域、業務分工、治理管控的變動，上述變動對信用資質的影響同前述吸收型、新設型整合類似。但重組型城投整合後更應關注外部支持的協調再分配問題。同業歸併後各城投雖然專業化水平提高，但兼併重組後的不同平台與政府關係密切程度、當地財力分配獲取能力、可獲得政府支持力度不可避免出現差異，也進一步影響了重組後平台信用資質和融資能力。

此外，無論哪種模式的城投整合，若流於表層資產整合則意義甚微。在並表後的實質整合階段，投資者需關注母子公司、兄弟公司之間在業務、人員、資金方面的協同效應，如同質業務合併後是否降低了內部消耗，達到了提升收入、降低經營及融資成本的效果。未來能有效藉助整合提升自身實力，獲取更多政府支持的平台將加速發展，而整合不力、風險管控缺失的企業或面臨一定的經營及債務風險，平台信用資質將趨於分化。

從當前地方政府實施平台公司整合政策來看，其主要目標集中在化解隱性債務、打造優勢融資主體、解決同區域平台效率和同業競爭、規避監管政策、促使平台公司轉型發展等多個方面，核心訴求在於提高平台公司融資能力。區縣級城投實施的同層級平台的橫向整合，以實現同區域同質業務的歸併或不同區域範圍的歸併或二者兼具，結合目前各地資源稟賦及債務規模現狀來看，可以幫助城投平台短期內走出困境。中期來看，還是在要增量上做文章。

（一）上級平台公司向下整合區縣城投

從平台整合的主要模式看，主要包括一是河南、陝西、甘肅等省實施的「以市帶縣」模式，即地市級平台公司通過參股、業務整合等方式合併縣級平台公司；二是較多省市實施的縱向深度整合，此類整合一般為省級平台統籌的省域範圍的特殊資源的整合，如港口、交通、文化旅遊等部分較為分散的資源。考慮到實施難度和平衡利益相關方訴求，常見的整合形式包括，新設主體或將某一無債務無實質業務的主體更名後作為承接主體，將擬整合的資產資源、股權等劃入新主體；以實力較強的某主體為母體，將其他公司全部股權或者大部分股權劃入，以實現並表；保持整合主體的股權現狀，交叉劃轉其非主業的資產和業務，使之聚合至承擔對應職能的主體，實現同質資源、同質業務或上下游業務歸併至單一主體。

結合平台整合案例看，政府主導或支持下平台整合迅速實現了整合主體規模做大。平台整合減輕了區域同質化競爭、政府支持分散的問題，相關資源的整合為平台轉型或發揮資源積聚效應提供了有利基礎，支持了區縣平台的融資發展。部分主體被整合後依託新主體緩解了其債務壓力大、再融資困難的問題。資質更高的新主體在融資、債務化解方面亦為區域做出了整體貢獻。

（二）「以市帶縣」模式

如果說區縣城投公司重組整合以前是地方政府對旗下公司整合的話，未來將出現一個明顯的變化：市級平台公司向下整合，從根本上改變區縣城投公司的生存土壤與發展模式。

市級平台公司相對而言資源、資產、資本、資金狀況更為優越，甚至旗下擁有上市公司、金融/類金融機構，信用等級更高、融資能力更強，相對區縣城投公司來說處於優勢地位。與此同時，級平台公司也面臨着重組整合、發展壯大的壓力。在市級國有經營性資源、資產、資本、資金已經瓜分殆盡的情況下，通過兼併重組、吸收合併區縣城投公司的優質資產、資本、資金、業務等，就成為市級平台公司發展的一大方向。而省市也樂於見到這一幕。有些省市在文件里明確鼓勵「以市帶縣」。如陝西省明確要「積極推行『以市帶縣』模式，由市級平台通過參股、業務整合等方式帶動縣級平台公司；鼓勵將縣級平台併入市級平台，向縣級平台多渠道增信，探索通過市級統貸、縣級用款模式擴大融資規模。」甘肅省也明確提到「積極推行'以市帶縣'模式，多渠道向縣級平台增信，探索通過市級統貸、縣級用款模式擴大融資規模。」

2018年以來，湖南、陝西、河南等全國多個省（市）開展平台整合以期實現化解隱性債務、打造優勢融資主體、解決同區域平台效率和同業競爭、規避監管政策、促使平台公司轉型發展等多個目標，而其中實現提昇平台融資能力為核心訴求。政府主導或支持下平台整合迅速實現了整合主體規模做大；平台整合減輕了區域同質化競爭、政府支持分散的問題，相關資源的整合為平台轉型或發揮資源積聚效應提供了有利基礎；「以市帶縣」整合中支持了區縣平台的融資發展；部分主體被整合後依託新主體緩解了其債務壓力大、再融資困難的難題；資質更高的新主體在融資、債務化解方面亦為區域做出了整體貢獻。

在2020年10月陝西市縣城投整合升級方案中，提到了積極推行「以市帶縣」模式，由市級平台通過參股、業務整合等方式帶動縣級平台；鼓勵將縣級平台併入市級平台，向縣級平台多渠道增信，探索通過市級統貸、縣級用款模式擴大融資規模。市縣政府要主動依託平台實施項目，承接公益性項目和准公益性項目，城投平台則要併購或組建專業化子公司，依法開展片區開發、產業園區、房產開發、工程承包、公用事業、污水垃圾、停車場、醫療養老、文化旅遊等經營性業務。

2021年3月1日，渭南市縣平台公司整合升級工作專班，對轄區內的城投進行調研，旨在摸清擬納入整合升級範圍的縣級城投的基本情況、業務構成、資產負債，以及行政事業單位實際管理的可產生收入的非公益性資產等情況。

2021年3月5日，渭南市國資監管機構將其持有的縣級平台——大荔縣城鎮開發投資有限責任公司（大荔城投）60%股權無償劃入市級平台——渭南市產業投資開發集團有限公司（渭南產投），響應了省「以市帶縣」平台整合升級的要求。

圖9：渭南市平台整合概況

表4：渭南產投與大荔縣城投的基本情況對比

註：存量債券截止日期為2021年4月16日

（三）單一資源縱向整合

1、福建單一資源劃入新設主體模式

2020年8月15日，福建省政府出具《福建省人民政府關於組建省港口集團有限責任公司的批覆》，同意組建福建省港口集團有限責任公司（福建省港口集團），將福建省國資監管機構、各地市等涉及港口和航運業務的國有資產整合到福建省港口集團，例如寧德交投旗下的寧德港、泉州交投旗下的泉州港、福建交運集團的福州港和莆田港。新設立的福建省港口集團由省國資監管機構、沿海各地市國資監管機構（局）或指定持股單位及省能源集團共同持股。

值得注意的是，寧德交投為保障自身債券持有人的合法權益，劃出寧德港後，積極爭取了政府注資、財政補助、經營性資產注入（寧德市醫學影像中心項目控股投資主體），並取得福建港口集團的安慰函以及寧德港的《差額補足承諾函》。

圖10：福建省港口集團整合

2、山西文旅集團整合全省文旅資源

山西文旅集團2017年8月3日成立，山西文旅集團成立後，該集團在廣泛調研、深入研究基礎上制定了該集團「13366」發展路線圖。其中，建設文化旅遊業的開發運營平台、投融資平台、智慧旅遊信息化平台三大平台，打造酒店管理、景區開發運營、智慧旅遊、文化創意、旅遊地產、投融資等六大主業板塊構成其核心內容。

這一路線圖的關鍵環節是以整合開發山西省內景區景點旅遊資源為抓手，規劃、整合、建設、開發、培育一批具有影響力和市場競爭力的支撐項目，以點串線帶面打造國內外有影響力的旅遊品牌集群。

在對接景區資源上，山西文旅集團相繼與晉城、長治、呂梁、臨汾等市委市政府及所屬相關縣區政府的主要領導召開工作對接座談會；對磧口古鎮、黃河壺口、運城永濟、太行山大峽谷、王莽嶺、蟒河、雁門關等三大旅遊板塊沿線核心景區進行了實地考察調研，與景區資源方、投資方、運營方開展了具體合作。

山西文旅集團三大旅遊板塊平台公司廣泛吸引各級政府、金融機構、戰略投資者積極參與，實現股權多元化。對於三大旅遊板塊核心區域、核心項目，平台公司通過控股、參股、委託經營、合作經營等不同模式整合優質景區景點資源，全力鍛造黃河長城太行三大旅遊板塊，全面提升景區品質，推動壺口瀑布、太行山大峽谷等景區創建國家5A級旅遊區，創建了一批4A級精品景區。

總的來說，上級平台向下整合對於區縣城投公司來說是相當大的利好，但同時也存在巨大的壓力，要求區縣城投公司加快發展，與上級平台公司競爭優質資源、資產、資本、資金。如果被上級平台公司搶先一步將優質資源、資產等重組整合，區縣城投公司將逐漸空殼化。如果區縣城投公司被上級平台公司重組並表，實際上區縣平台公司將失去發展的自主權，未來將遇到巨大的挑戰。

城投整合帶來的群體信用資質的提升、融資阻力的降低仍只是中短期目標，只有長遠的對自身業務發展、市場化轉型做出規劃安排，才能真正解決債務壓力積累、經營水平不足的困境。區縣城投從根本上擺脫困境的核心是實現市場化，市場化的核心是產業市場化，產業市場化的核心市場化機制的建立。

（一）化解債務風險、拓展融資空間的核心——實現市場化轉型

快速擴張的城投債務背後其實是地方政府「債務—投資」驅動模式的不斷強化，既源於地方政府超出財力搞建設，亦有金融機構以政府兜底幻覺代替市場化風控要求的推波助瀾。在宏觀經濟下行壓力增大、強監管持續加碼的嚴峻背景下，現階段推進融資平台轉型與防範城投債務風險已是一體兩面，只有切實剝離平台企業的政府融資職能、推進其市場化規範化轉型，方能從源頭處防範融資平台成為地方政府債務隱性化載體，並有效防範城投債務風險的深化與蔓延，進一步拓展融資空間。

（二）市場化的核心——產業市場化

地方城投公司普遍存在業務戰略聚焦不清的現象。即使有資源、有資產、有資本、有資金，很多城投公司發展也不好，更別說現在處於債務重壓之下難以騰挪了。建議城投公司詳細梳理各自的資源稟賦，本着「因地制宜，因城施策」的原則，依資源稟賦構建企業產業戰略，有條件的可聘請專業諮詢公司，共同謀劃企業的產業發展戰略並制定相應的落地措施。戰略大師德魯克認為戰略規劃不是規劃「未來做什麼」，而是規劃「當前必須做什麼才能準備好迎接不確定的未來。」每個城投公司要制定清晰的產業發展規劃，並以此為基礎向政府要資源向市場要效益。

1、傳統業務產業化

城投平台業務分為公益性業務、准公益性業務和經營性業務三大類。絕大多數城投都涉及公益性業務，如城市基礎設施建設、土地整理，業務回款直接來源是地方政府；大多數城投也兼有準公益性業務，如棚改、保障房、供水電熱氣、垃圾處理、污水處理等，有一定現金流，但僅有微薄利潤或虧損，需要政府補貼以平衡缺口；部分城投也涉及經營性市場化業務，如貿易、產品銷售、房地產、融資租賃、擔保小貸等。城投業務目前仍然還是以公益性業務、准公益性業務為主。

城投公司要在傳統主營業務基礎上，充分發揮自身區域優勢，準確定位業務發展領域，聚焦產業發展板塊，整合產業鏈上下遊資源，向專業化、市場化方向發展，做強、做優、做大傳統產業板塊。

2、區域資源稟賦產業化

城投的職能面臨着轉型升級的要求，除了圍繞傳統的城市建設業務外，還承擔着地方招商引資、產業培育等任務，因此城投應出於對本地產業的培育，引導產業向本地聚集、發展。

大部分縣域雖然經濟發展程度並不發達，但也有獨特的優勢，比如豐富的旅遊資源、礦產資源等，可利用政策東風，圍繞區域特色的旅遊資源、農產品資源、礦產資源等，大力發展相關產業，引進加工製造業，全面提升產業發展專業化水平，延伸產業鏈，做強產業鏈。

中央也一直在出台相應政策支持縣域發展，依託自身優勢，把握政策機遇期，才能把經濟發展好。從長期看，還是要改善營商環境、積極的招商引資，培育、導入一些優質產業，對GDP、對就業、對長期的財政收入都有改善。

3、入主上市公司、業務協同

城投公司入主上市公司是市場化轉型的重要手段之一，城投入主上市公司對城投平台來說有眾多利好。從城投自身來看，一是城投企業入股上市企業，並將其作為產業發展的平台，實現產業投資，從而實現多元化經營，增加經營性現金的流入；二是城投企業的相關業務與上市企業相似，入股主業務類似的企業，可以拓展經營性業務或者與自身業務發揮協同效應，相互促進、相互協同發展；三是城投可以將優質資產注入上市公司，以此來盤活存量資產，大大提升公司的資產質量，實現國有資產的保值增值，同時擴寬公開市場融資渠道。從區域層面來看，城投平台入主上市公司可以起到扶持當地產業的作用，此外，還能通過入主上市公司引進相關產業鏈上下游，實現產業的集聚或升級，從而促進當地經濟的發展。2019年10月，下城國投入主潤達醫療，主要是出於利用國有投資平台進一步推進上市公司所在行業資源整合，打造產業集聚高地。

城投公司入股上市企業，主要方式如下：城投控股上市公司一方面依託於區域支柱產業與資源稟賦，另一方面則主要為城投經常性業務的整合上市。從城投控股上市公司行業分布情況來看，較多城投依託區域的支柱產業、資源稟賦來培育上市公司，如浙江台州、湖南、福建的城投控股的製藥及醫療設備的上市公司，江蘇與山東的城投控股的化工行業上市公司，四川的宜賓發展所控股的五糧液、福建的興杭國資所控股的紫金礦業；另一方面則主要為城投經常性業務的整合上市，包括城投經常涉及的公用事業、房地產開發、園區服務運營、建築施工、商貿等行業，如上海的城投所控股的上市公司大部分為綜合性園區服務運營商、房地產開發商和工程建築施工企業，此外也有部分城投公司收購控股了其他行業的上市公司，如江蘇、山東的城投收購控股的設備製造行業上市公司。

城投公司入股上市公司策略上，早期可以只當財務投資者，繼續發揮民營企業家的作用，但是要加強財務管理，以免資金盲目投資。城投併購民企，初步的目標是實現財務並表，增加報表中的經營性資產和經營性收入，逐步實現機制轉型、人才聚集和經營優化。

（三）產業市場化的核心——機制市場化

區縣城投實現產業市場化的關鍵是建立具有區域特色的市場化經營機制。

1、國資監管機構不斷加大放權授權的力度

城投公司作為政府部門的時代已經過去了，現在地方政府要以市場模式重塑政企關係，推動城投公司成為自主經營的市場主體，推動城投公司建立完善現代企業制度，夯實公司治理基礎，並且從管企業向管資本轉型，推動城投公司授權經營體系的建立。包括國資監管機構在內的政府部門還需要進一步加大改革的力度。一是按照「政府正面清單、企業負面清單」的原則，依照《公司法》和《企業國有資產法》進一步劃清政府與企業之間的權責邊界。政府放權授權改革已經取得了顯著成效，可在總結經驗的基礎上，出台政府部門的權責清單，進一步規範政府部門職責權限，做到「有權必有責」「清單之外無職權」「法無授權不可為」。

2、建立項目思維機制

也就是城投公司必須要提高經營管理能力、效率，真正具備市場競爭力。顯然，這要求城投公司要改變業務結構，要在滿足地方政府的基礎設施建設與產業服務的基礎上，建立項目思維，謀劃市場化業務，持續抓經營。

3、建立多元化企業管理機制

地方政府應當積極推動城投增強造血機制，提高經營管理能力。作為國有企業，城投公司自身面臨國企普遍存在的經營效率低下問題，而目前向市場化轉型讓城投公司面臨更多的難題，比如，如何應對激烈的市場競爭，如何管理多元化企業所帶來的挑戰等，能否恰當應對城投公司市場化轉型所帶來的難題，決定了城投公司市場化轉型能走多遠。

顯然，這就要求地方政府要一盤棋考慮問題，破除部門的本位主義，準確盤點、梳理擁有的資源、資產、資本、資金，將土地、建築、設備、年度預算資金、國資經營收入、特許經營權、收費權、優質國企股權等注入城投公司。

4、建立企業內部市場化經營機制

根據所處的區域經濟社會情況及業務所處的行業特點、企業的歷史等實際情況來判斷、選擇合適的模式與路徑，對標借鑑一流的經驗，推動體制機制創新。通過創新組織、管理模式，通過薪酬、績效、中長期激勵等方式的創新設計，激發城投公司發展的內在活力。結合國企改革三年行動計劃，大力推動勞動、人事、用工制度改革，打造「幹部能上能下、員工能進能出、收入能增能減」的三能機制落地生根，為公司的業務突破、效益提高、效率倍增夯實基礎。

以公司治理為核心抓現代企業制度建設，大力推動市場化選人用人機制、激勵約束機制的建立，建立「管理人員能上能下、員工能進能出、收入能增能減」的三能機制，真正激發內生動力。

（四）區縣城投轉型的未來——推行全域經營的綜合平台模式

城投公司先天不具備市場化基因，加上機制僵化、人才奇缺、政企關係不清晰，所以導致城投公司市場化轉型困難重重，對城投公司來說是巨大的挑戰，難以完全市場化運作，面臨着機制的挑戰、市場的挑戰、人才的困境。顯然，城投公司轉型不應該盲目的、完全的市場化，那是一條不歸路。城投公司的轉型升級應該是以重塑政企關係為前提，以「突出平台公司的市場主體作用與政府資源的槓桿支點作用相結合」和「公司的深化改革、創新發展與區域經濟產業的轉型升級相結合」為原則，深度融入區域經濟社會發展，推行全域經營的綜合平台模式。這就需要城投公司從以下幾個方面做出努力。

1、全域經營的綜合平台模式的轉型定位

地方平台公司向城市綜合運營商、產業投資運營商轉型發展已成為轉型主流。其中杭州城投、鎮江城投是平台公司向城市綜合運營商轉型的典型代表，合肥建投、鄭發集團、江東控股集團是平台公司向產業投資運營商轉型發展的典型代表。

區縣城投需要主動謀求由投融資平台向城市綜合運營商、產業投資運營商或兩者的結合轉型。在這個過程中，城投公司就要堅持建管並舉、產融結合、全域經營，推進資產結構調整、業務結構調整，積極推動商業模式升級、市場化轉型，激發國有資本的活力，增強國有資本的控制力與影響力，這樣以更優質、更大能級的國有資本推動區域的城市建設、招商引資、產業發展、運營服務等工作，在推動區域經濟轉型升級中找到不可替代的價值。

各縣區政府在確定融資平台數量時，要參照本縣區一般預算收入，建議原則上保留1-2家融資平台；在研究融資平台內部專業子公司設置、資產注入融資平台時，要按照資產屬性、行業分類，結合融資平台功能定位和發展方向，跨行業整合成為國有資本運營公司（集團）。集團公司股權調整實現打造綜合性平台，子公司通過股權調整是為了打造專業化平台。

2、打造集團化業務發展模式

在推動全域經營的綜合模式下，城投公司必須要儘快打造集團化的業務發展模式，清晰規劃業務板塊，明確業務發展的機制，增強業務的協同效應，在業務布局、業務結構、商業模式等進一步調整優化、創新升級，融合產業鏈、資本鏈、創新鏈，使業務板塊之間互生互動，形成強大的集群效應。

3、打造專業子公司/子集團

城投公司長期持續深入推進國企兼併重組，積累了豐富經驗。下一步工作重點是在戰略性重組的基礎上實施專業化整合，提升國企重組質量與整合實效。以一體化為目標推進企業重組後的業務整合，優化業務布局；以產供銷統一、人財物統籌為重點，整合管理和業務部門，促進企業融合；發揮重組各方優勢的溢出效應和資產、技術、市場等方面的互補性，釋放規模經濟效應和範圍經濟效應，實現經營協同、財務協同和公司治理協同，產生協同效應。

在推行全域經營的綜合平台模式基礎上實施專業化整合，完善國企重組整合機制。對資產依據業務板塊實行分類管理、分業運作，按照是否有市場化現金流，城投平台業務分為公益性業務、准公益性業務和經營性業務三大類。在統一平台下分類發展：商業類國企:依據區域資源稟賦、產業特色；公益類國企：依據公益類資產、項目市場化投融資。公益性業務整合打造，如城市基礎設施建設、土地整理，業務回款直接來源是地方政府；准公益性業務整合打造，如棚改、保障房、供水電熱氣、垃圾處理、污水處理等；經營性市場化業務整合打造，如貿易、產品銷售、房地產、融資租賃、擔保小貸等。在這個過程中，城投公司要大力發展市場化業務，打造具備市場化、專業化運作能力的子公司，讓公司產生造血能力。當然，這並不是要讓城投公司涉足完全競爭的領域，而是要讓城投公司把握關鍵環節、關鍵資源、關鍵客戶，成為發展的路由器、倍增器，通過資本方式實現經營價值的倍增。

4、引入社會資本完善法人治理結構

引入社會資本完善法人治理結構並非單純的口號，從央企改革成果來看，社會資本的引入不僅可以改變國有企業一股獨大的局面，形成董事會、股東會等現代治理結構，改變政府在重大問題上一言堂的局面，還會進一步引資本、引資源，放大國資的控制力和影響力。同時，社會資本的引入，相當於以股權的形式解決了地方城投公司的融資問題，可以進一步幫助城投公司化解存量債務。

在城投公司推進混改中有兩點需要特別注意：一是國企與社會資本的股權合作要在法律法規允許的框架下市場化運作，避免滋生腐敗尋租；二是社會資本都是逐利的，這就需要城投公司將優質資產作為混改標的，本着與社會資本合作共贏的心態，而並非請社會資本入局接盤或明股實債融資。

5、優化運行模式

（1）組織架構。城投公司要按照市場化、規範化、專業化的管理導向，建立職責清晰、精簡高效、運行專業的管控模式，分別結合職能定位具體負責戰略規劃、制度建設、資源配置、資本運營、財務監管、風險管控、績效評價等事項。

（2）履職行權。城投公司應積極推動所持股企業建立規範、完善的法人治理結構，並通過股東大會表決、委派董事和監事等方式行使股東權利，形成以資本為紐帶的投資與被投資關係，協調和引導所持股企業發展，實現有關戰略意圖。城投公司委派的董事、監事要依法履職行權，對企業負有忠實義務和勤勉義務，切實維護股東權益，不干預所持股企業日常經營。

（3）選人用人機制。城投公司要建立派出董事、監事候選人員庫，由董事會下設的提名委員會根據擬任職公司情況提出差額適任人選，報董事會審議、任命。同時，要加強對派出董事、監事的業務培訓、管理和考核評價。

（4）財務監管。城投公司應當嚴格按照國家有關財務制度規定，加強公司財務管理，防範財務風險，督促所持股企業加強財務管理，落實風險管控責任，提高運營效率。

（5）收益管理。城投公司以出資人身份，按照有關法律法規和公司章程，對所持股企業的利潤分配進行審議表決，及時收取分紅，並依規上交國有資本收益和使用管理留存收益。

（6）考核機制。城投公司通過制定修訂章程、派出產權代表、完善治理、規劃引領、激勵約束等方式，建立以戰略目標和財務效益為主的管控模式，結合所持股企業戰略目標和行業特點制訂具體考核辦法。

地方政府融資平台為我國特定時期的歷史產物，對解決地方經濟發展和百姓民生發揮了重要的作用，同時也積累的大量的債務風險。在嚴監管下，大量弱資質的邊緣城投公司面臨被清退被整合的命運。同時，新經濟形勢下的城市發展需要懂經濟規律、懂金融規則、懂城市運營，具有市場化投融資能力的企業，如城投公司結合地區資源稟賦和自身優勢進行轉型升級，抓住城市更新、鄉村振興、新基建等國家戰略領域的機遇，不僅可以為地方經濟發展注入新的活力，還能在發展中解決債務問題。

當前及今後一段時期，城投公司仍將長期存在並繼續發揮作用，區縣城投公司應從業務實際出發，結合自身優勢和區域產業特色等，積極選擇適宜的轉型方向，調整業務結構，以項目為抓手，重構投融資模式，增強自身造血功能。通過把握政策、抓住機遇，一定可以在債務化解、城投轉型過程中開闢出一片新的天地。

同時需要地方政府、城投公司共同努力，充分利用自身的資源稟賦，在發展中化解債務，在發展中進行市場化改革，逐步成為自主決策、自負盈虧的市場化主體，成為中國經濟的中堅力量，為地方經濟的發展和民生的改善做出長久貢獻。縣域有未來，縣域城投就一定有未來。

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