鑽石舞台

長期以來，學者圍繞國家能力（state capacity）如何影響一國對外行為及地區合作進行辯論。在有關東盟的研究中，多數學者認為，「弱國家性」（state weakness）是國家間和地區合作的觸發機制，東盟成員國內部面臨的共同威脅在塑造地區合作中扮演着關鍵作用；另一部分學者認為，「弱國家性」阻礙而非促進了國家間合作。此外，非東盟研究也表明，面臨國內合法性危機的「弱國家」更容易捲入國際衝突。本文試圖將東盟研究與國家能力相結合，解決上述兩種觀點之間的矛盾。

本文關注國家能力的一個方面，即國家在取得國內族群支持時的無能，並評估東盟內部跨國族群衝突如何影響成員國之間的關係及東盟共同體的建設。多數有關跨國族群對國家間關係影響的觀點認為，共有某跨國族群的國家間更容易發生衝突。作者挑戰了這一觀點，採取了折衷主義方法（eclectic method），認為在大多數東南亞國家存在的跨國族群會對國家合作產生正反兩面作用。而這種機制在馬來西亞和泰國就泰國南部衝突問題進行的互動中尤為明顯。

總的來說，國家能力作為決定外交政策行為和區域合作前景的變量，在一定程度上被東盟研究者所忽視。地區主義研究者在對比東盟與西歐共同體時，往往圍繞着自由民主價值觀對塑造區域共同體的作用進行辯論。然而，作者認為，東南亞國家與西歐國家之間的根本區別不在於政治價值觀，而在於其國家能力之間的差異。

事實上，許多比較政治學家已經提醒我們注意國家能力的差異。強國家能夠滲透社會並調控社會關係；而在一個弱國家中，社會控制集中在社會組織手中，如語系群體（linguistic groups）和族群，國家是無能為力的。一個強國家和一個弱國家之間的區別可能比政權類型之間的區別更為深刻。

這些觀點促使我們研究國家能力如何影響外交政策行為和區域合作。一些研究已經證明「弱國家性」是影響國家間聯盟行為的決定性因素。此外，近年來越來越多關於東盟的文獻探討了「弱國家性」對區域合作的負面影響。鑑於許多東南亞國家仍然保留着弱國家的特徵，我們值得研究這種特徵是如何影響東盟內部關係和東盟安全共同體建設的。

「弱國家性」包含多個方面的含義，本文着重探討「弱國家性」的一個方面，即國家缺乏合法統治境內不同族群的能力，並探究國內族群分歧和衝突如何影響國家間關係和區域合作。如今，族群、語系和宗教分化仍然是東南亞國家面臨的固有缺陷。曠日持久的族群衝突已經成為後冷戰時代東南亞國家內部威脅的主要來源。

有關研究表明，跨國族群的存在會從根本上改變國家外交政策偏好。例如，國內選民對國外族群同胞困境的關心可能迫使國家領導人支持境外的分離運動；國家領導人也可能為了選舉或領土收復主義（irredentist）原因而操縱跨國族群感情，對另一個國家施以挑釁性行為。族群衝突的國際關係研究指出，當兩國間存在跨國族群的「少數-多數二分體」（minority–majority dyads），即某族群在一國為多數，在另一國為弱勢少數時，這兩個國家更可能發生衝突。換言之，脫離其「家園」的少數族群會對國家間關係產生更多負面影響。

在一項關於非洲地區的研究中，賽德曼（Saideman）否認了「脆弱性論點」（vulnerability argument）——即因對加速國際準則崩潰的恐懼，或東道國對受援分離主義分子的直接反擊，面對自身族群衝突的國家都不會支持其它國家的民族分離運動。

然而，這些有關族群衝突的理論不完全與東盟的經驗性研究相吻合。例如，「脆弱性論點」被東盟研究者廣泛接受，成員國遵守不干涉原則（principle of non-interference）是因為共同脆弱性和國內的不穩定因素；對於泰國南部少數叛亂族群，馬來西亞政府既未提供物質援助，也未給予外交支持。

作為弱勢少數族群的泰國馬來族和作為多數族群的馬來西亞馬來族符合「少數-多數二分體」。本文以之為例並將上述兩種觀點融合，認為東南亞國家的跨國族群使其產生共同脆弱性，進而推動有限的國家合作；但跨國族群矛盾也引發了國家間互不信任，不利於安全共同體形成，國內族群政治也限制了東盟國家間相互回應需求的能力。

馬來族構成泰國南部各省份的多數族群。從18世紀起，泰國和古馬來國及馬來族就有着複雜的聯繫。自1945年以來，許多泰國的馬來族群-民族主義（ethno-nationalist）組織都在尋求與馬來西亞的統一。冷戰期間，分離主義運動以及泰國和馬來西亞馬來人之間的族群聯繫挑起了泰國和馬來西亞國家精英之間的不信任。

如今，仍然有三項因素使得泰馬邊境更易滲透。第一，在邊境兩側的馬來族人民之間的緊密交流，比如語言同源性、家庭或商業聯繫。第二，泰國馬來族人的泰馬雙重國籍問題。馬來西亞政府禁止公民擁有雙重國籍，但馬來西亞北部邊境州的政客和官員常為泰國馬來人提供馬來西亞公民身份，以換取其在選舉中對自身的政治支持；對許多泰國馬來族人來說，雙重國籍在躲避戰禍與獲得工作機會方面也是一種必要的便利。第三，馬來西亞民眾對泰國馬來族的同情，許多馬來西亞馬來人將泰國馬來人視為他們的族群同胞，並認為泰國政府，特別是他信政府，以錯誤的方式處理了少數族群問題。2004年「榻拜事件」（Tak Bai incident）發生後，數千名吉蘭丹州（Kelantan）的馬來西亞人為在事件中死亡的泰國馬來人舉行祈禱會，並在吉隆坡的泰國大使館前進行抗議。

本文認為，國內族群政治對馬來西亞的泰國南部衝突政策產生了自相矛盾的影響：一方面，馬來西亞國內由於族群分裂而帶來的脆弱性使吉隆坡堅持東盟的不干涉原則，不會支持泰國的叛亂者，因此馬泰兩國能夠開展較低水平的合作。

另一方面，馬來西亞的國內族群政治——公民社會團體（CSOs）和馬來西亞伊斯蘭教黨（Parti Islam Se-Malaysia, PAS）對馬來西亞政府施加的壓力——使得吉隆坡無法回應曼谷鎮壓國內馬來族叛亂的需求。當泰國南部發衝突升級時，馬來西亞的許多族群活動分子採取遠比政府精英更加激進強硬的立場，並向泰國政府發起強烈抗議。

2006年，他信政府倒台後，兩國關係得到了改善。尤其自2013年以來，泰國同意馬來西亞在泰國政府與民族革命陣線（Barisan Revolusi Nasional Melayu Patani，BRN）的和平對話中扮演更加積極的角色，即「吉隆坡進程」（Kuala Lumpur Process）。然而，和平對話既未終結暴力行徑，也未能增進兩國政府互信。值得注意的是，有兩個因素導致泰國領導人仍懷疑馬來西亞暗中支持本國的叛亂運動：第一，兩國馬來族的跨國聯繫仍被叛亂者利用。泰國政府多次警告，來自馬來西亞的匯款已成為境內叛亂分子的資金來源，並抱怨馬來西亞的吉蘭丹州成為泰國緊急法令通緝人員的庇護所。

第二，兩國馬來族具有的跨國從屬關係進一步增加了泰國領導人的焦慮感與對吉隆坡的不信任感。一方面，馬來民族主義在叛亂分子和普通的泰國馬來族人中盛行，這對泰國領導人的民族認同觀念提出了挑戰。另一方面，馬來西亞人對泰國馬來族人的同情以及族群政治的動態限制了吉隆坡向曼谷提供更多幫助。

與此同時，兩國仍在進行國家建構（state building），馬來西亞正受教派政治（communal politics）的影響，也仍保持多元社會（plural society）的特徵；泰國精英構建民族國家的努力導致民眾對民族團結（national unity）的刻板理解。任何在泰南地區族群問題上的妥協都將可能被視為叛國行為，危及皇室的威望。

族群問題不僅影響國家間關係，也影響着安全共同體的建構。首先，成員國對於跨國族群問題的爭論會阻礙區域合作。2004年，在回應馬來西亞議會對「榻拜事件」的譴責時，泰國前總理他信威脅，如果在萬象舉行的東盟首腦會議上要求泰國解釋這一事件，他將返回泰國。最終，區域內的泰南衝突問題並未出現在會議議程中，峰會主席在閉幕新聞發布會僅僅表示了對朝鮮半島和中東問題的擔憂。

同時，國內族群問題塑造了該國的外交政策偏好，在決定國家精英的區域合作傾向方面發揮着重要作用。在2004年泰南衝突升級後，東盟未能在衝突平息過程中扮演關鍵角色，僅僅在表面上維持其凝聚力。

建構主義學者不刻意強調正式機制的作用，認為東盟在社會化國家精英方面取得顯著成效。本文的研究則表明，跨國族群衝突是國家間不信任感的主要來源，並可能觸發國家精英間的不友好互動模式。許多安全共同體的研究者指出，「對和平變革的可靠期望」（dependable expectations of peaceful change）是安全共同體的決定性特徵。本文案例表明，馬來西亞的族群政治阻礙其向泰國提供全力支持，有時還會導致對曼谷多餘的批評和干預。當兩國族群政治相互作用時，很可能會給雙邊合作注入更多的不確定性，這種不確定性剝奪了安全共同體的必要基礎。

最後，族群問題塑造了潛在安全共同體中民眾的跨國從屬性。泰南衝突表明，密切的人際交往加強了泰國馬來族人和馬來西亞馬來族人之間的聯繫，但加深了泰族佛教徒和馬來族穆斯林之間的分歧。基於族群的集體意識（ethnic-based 『we-feeling』）將會挑戰民族國家提倡的民族主義與基於共同體的集體意識（community-based 『we-feeling』）。

本文試圖將東盟的研究與國家能力和族群衝突國際化問題聯繫起來。一方面，大多數東南亞國家的跨國族群的存在造成了各國共同的脆弱性，這進而產生了解決跨國族群衝突的共同利益，並催生了有限的國際合作。

另一方面，公民之間的跨國族群關係繼續加劇國家精英的不安全感，並引發國家間不信任。當不同國家的族群政治相互作用時，可能會給國家間的合作增加更多的不確定性，並抑制真正安全共同體的出現。

[1]參見Amitav Acharya: Power Shift or Paradigm Shift? China's Rise and Asia's Emerging Security Order, International Studies Quarterly, March 2014, Vol. 58, No. 1 , pp.158-173.

https://www.jstor.org/stable/24017855.

弱國家性

State weakness

領土收復主義的

Irredentist

族群/教派政治

Ethnic/Communal politics

不干涉原則

Principle of non-interference

審核 | 任怡靜 張睿哲

排版 | 沈龑 王佳怡