本文由《現代教育技術》授權發布
作者：楊小鋒 蔡建東
數字教育資源公共服務政策是數字教育資源服務普惠供給的保障，其變遷是多因素非線性耦合的結果。針對現有研究注重多因素「競爭效應」而「組合效應」關照缺失的問題，文章基於多源流理論，構建政策變遷的多源流組態分析框架，並選取25個政策案例定性比較分析，發現上位政策和公眾訴求是政策變遷的必要條件；數字教育資源公共服務政策變遷以問題驅動型居多，兼有方案輔助型和混合動力型。文章利用5種組態重新拓展了政策變遷原有「線性對稱邏輯」的知識與詮釋範疇，以期為良好的政策議程氛圍營造提供理論依據。
關鍵詞：數字教育資源公共服務；政策變遷；定性比較分析；多源流理論（MSA）
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引言
數字教育資源公共服務是實現數字教育資源服務普及與治理的現實選擇，與其配套的政策變遷動因分析是把握數字教育資源公共服務供給與治理機制演變規律的關鍵。既有研究系統梳理了政策變遷的歷史與理論邏輯[1][2]，側重於線性因果對稱視角下政策變遷影響因素「競爭效應」的分析。然而，在政策漸進變遷過程中，政策參與主體多元、網絡媒介全方位介入、以「新冠肺炎」為代表的公共危機突發及教育APP資源濫用事件頻發等均對政策制定產生了影響，政策變遷實質上是諸多因素非線性耦合的結果，線性因果對稱分析邏輯應對政策變遷的複雜動因顯得捉襟見肘。因此，多因素「組合效應」分析無疑成為充分解釋政策變遷複雜動因的現實選擇。
多源流理論是一種具有組態思維的政策變遷機制解釋框架，其將政策變遷解釋為問題流、政策流和政治流中關鍵因素不同條件的組態效應。其中，問題流由突發危機[3]、焦點事件、系統性指標變化等觸發並放大的問題集合而成，政策流由政府官員、專家學者、教育信息化智庫成員等政策共同體的指導性意見與實施性建議匯聚而成[4][5]，政治流是由自上而下的上位政策[6]、自下而上的公眾訴求、組織機構/領導變更等政策制定的制度與文化背景構築而成[7]。前期研究利用多源流理論分析了政策變遷理論邏輯，但研究仍局限於定性推理且缺乏實證推斷[8]。20世紀80年代，Ragin[9]提出詮釋質變效應複雜因果關係的定性比較分析（Qualitative Comparative Analysis，QCA）方法，利用整體組態推演多因素互動關係並對案例深描，為政策變遷複雜動因的實證分析提供了方法支持。基於此，本研究利用QCA方法，將「政策變遷」作為前因條件組合效應結果，通過對「三流中多因素如何聯合誘致了政策變遷？」問題的回答，旨在探索政策變遷複雜動因及內外機理，並為政策制定組織營造良好的政策議程氛圍提供理論依據。
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研究設計與案例選擇
1.研究方法的選擇
QCA是一種融合案例與變量導向法最佳特徵的組態比較方法，分為清晰集QCA、模糊集QCA和多值集QCA。鑑於本研究主題關注的公共政策案例具有中小樣本體量特點，本研究採用清晰集定性比較分析（crisp-sets QCA，csQCA）方法。csQCA方法將每個政策案例產生理解為多個關鍵因素不同條件的複雜組合[10]，各條件和結果變量被賦值為1或0。本研究藉助fsQCA 3.0進行組態分析。
2.政策案例的選擇
教育部是我國教育信息化政策的主要發布部門。本研究以相似性兼具可比性、適宜性兼具可獲性為原則，選取2012～2021年（截至2021年8月）由教育部、部委合作發布且涉及數字教育資源公共服務的規範、意見及規劃等，基於政府報告、發展規劃及年度工作要點等資料對所選政策進行二次盤點後，最終納入25項政策案例（如表1所示），重點聚焦於基礎教育領域。
表1 納入分析的數字教育資源公共服務政策案例
3.解釋變量
本研究主要立足三大流分析影響數字教育資源公共服務政策變遷的關鍵因素，具體如下：
①問題流：數字教育資源公共服務的焦點事件與關鍵指標。以2020年的「新冠肺炎疫情」等為代表的公共危機引發了不同規模的「停課」事件，及2019年的教育APP泛濫事件也引發了不同程度的社會輿情，由此構成的輿情危機觸發、放大了資源供給問題，並提高了該問題躍升為政策問題的概率。另外，「三通兩平台」作為數字教育資源公共服務實施的基礎工程，涉及寬帶網絡校校通、優質資源班班通、網絡學習空間人人通、教育資源公共服務平台和教育管理公共服務平台，與其相關的城鄉學校網絡覆蓋率、生機比、多媒體教室擁有率和網絡學習空間開通率等系統性量化指標，是政府部門評估數字教育資源公共服務進展、確定問題所在和調整後續政策方向的主要依據，網絡學習空間開通率用于衡量軟資源配置情況，其他指標用於評價硬件資源建設情況，因此本研究將兩類指標分別定義為軟資源指標和硬資源指標。
②政策流：數字教育資源公共服務政策共同體的智慧結晶。政府官員通過公共場所發言來傳遞自己的觀點、所處組織立場及政府的關注點，這些「指導性意見」牽引着數字教育資源公共服務「政策原湯」中其他建議與思想。隨着科學研究成果與政策決策互動愈發緊密，領域專家學者、教育信息化智庫成員通過學術會議、學術期刊、教育媒體及研究報告等載體，圍繞數字教育資源公共服務供給的主體、模式、績效評價等各抒己見[11][12][13]，達成共識的「實施性建議」脫穎而出並成為問題解決的備選方案。其中，作為政策制定與項目規劃諮詢的核心智力支持，智庫成員提出的解決方案往往會憑藉其專業權威性和學術引領性而優先入選備選方案目錄。
③政治流：數字教育資源公共服務的政府理念和公眾訴求。國務院制定的《「十三五」國家信息化規劃》等政策，均明確了「增進人民福祉和促進人的全面發展是信息化發展的出發點和落腳點」[14]，這既是各級教育信息化政策貫徹「以民為本」理念的政治背景，又是政策制定時尋求支持的上位政策[15]，上位政策往往出現於新政策文本緒言中。正視自下而上的公眾訴求是「以民為本」理念付諸實踐的前提。公眾對資源服務的強烈負面情緒反應往往會吸引決策者的注意力，從而影響未來政策的調整方向及內容，新聞報道、網絡博文、人大代表建議和政協委員提案等是匯聚與表達公眾訴求的主通道，絕大部分政策的形成主要得益於代表委員的建議和提案[16]。另外，組織機構變更或領導調整會影響原有政策議程項目的持續或產生新的議程[17]。
綜上，本研究構建了解釋政策變遷動因及組態效應的多源流分析框架，如圖1所示。其中，政策之窗是問題、方案與政治契機耦合的最佳時機，重大問題突發或政治事件發生均可打開政策之窗，形成問題之窗和政治之窗，政策之窗的開啟標誌着新政策出台，政策變遷便再次發生。
圖1 多源流組態分析框架
4.變量賦值
本研究中的變量包括將前因條件變量（如硬資源指標）和結果變量（政策變遷與否）。
①問題流中的硬資源指標、軟資源指標、輿情危機變量賦值：本研究基於《中國教育統計年鑑》中「三通兩平台」城鄉生機比、校園網覆蓋率等年度指標持平與否，以及被《教育信息化工作月報》納入的時間，確定硬資源指標在2012～2018年被關注，在該時段賦值1，反之為0；基於網絡學習空間開通率被《教育信息化工作年度要點》《中國教育監測與評價統計指標體系》提及或納入的時間，確定軟資源服務指標在2015～2021年被關注，在該時段賦值1，反之為0；基於《中國社會輿情年度報告》《中國教育網絡輿情發展報告》及新聞媒體關於數字教育資源服務的負面報道，有社會輿情、焦點事件或公共危機發生時，輿情危機賦值為1，反之為0。
②政策流中的指導性意見和實施性建議變量賦值。本研究基於《教育信息化工作月報》中公開的相關會議信息，根據國家政府部門參會官員圍繞數字教育資源公共服務的發言頻次，綜合判斷指導性意見的有無；依據教育部「兩屆教育信息化專家組」中智庫成員發表的相關學術論文數量，以及教育信息化戰略研究基地的研究成果被採納情況的報道次數[18]，綜合判斷實施性建議的有無，若發言頻次、論文數量或採納情況報道次數≥1，則該變量賦值為1，反之為0。
③政治流中的上位政策、公眾訴求、組織/領導變更變量賦值。本研究基於納入政策案例回溯，上位政策出現於被分析政策中，則變量賦值為1，反之為0；依據教育部回復政協或人大代表意見和提案的數量判斷公眾訴求的有無，數量≥1，則變量賦值為1，反之為0；根據教育信息化官方組織機構或部委主管教育信息化領導的變更情況，組織/領導變更則賦值為1，反之為0。
④政策變遷結果變量賦值。如果是教育部與部委合作發布的政策，則結果變量賦值為1；如果該政策是以教育部辦公廳或司局為主要發布主體，則結果變量賦值為0。
本研究根據變量賦值標準（如表2所示），通過構建解釋（被解釋）變量真值表（如表3所示），將觀察案例轉化為條件變量組合，使前因條件組合與結果關係的定義與判斷更直觀。
表2 解釋和被解釋變量賦值標準
表3 解釋（被解釋）變量真值表
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研究分析與組態識別
定性比較分析通過判斷政策變遷前因條件集（Xi）與結果集（Yi）是否存在子集關係，來明確各條件變量及其組合對結果的必要性和充分性，有單變量必要性分析和多變量組態識別。一致性（Consistency）和覆蓋率（Coverage）是主要判斷依據，其中，一致性代表案例中具有相同因果條件或結構的案例在解釋結果方面的一致程度合[19]，覆蓋率用來衡量條件對結果的解釋力。
1.單變量必要性分析
依據單個必要條件的一致性[Consistency(Yi≤Xi)=∑min(Xi, Yi)/∑(Yi)]（如表4所示），「上位政策和公眾訴求」一致性＞0.9[20]，表明兩者是數字教育資源公共服務政策變遷的必要條件。
表4 單個變量必要性分析結果
2.多變量組態識別
「上位政策和公眾訴求」雖然是政策變遷的必要條件，但並不足以說明兩者獨立或配合會誘發政策變遷。而要回答「哪些條件變量及組合能夠導致既定結果？」需進行充分條件分析。本研究以案例頻數＞1、一致性值≥0.75為篩選臨界值重新定義真值表[21]，確保被觀察案例數具有代表性並能獲得核心組態。QCA可獲得複雜解、中間解和簡單解，鑑於複雜解未進行反事實分析，研究結合中間解和簡單解，將同時出現於中間解和簡單解中的條件作為核心條件，僅出現在中間解的條件為外圍條件，共識別出5種組態（如表5所示），所有組態的整體一致性和覆蓋率均≥0.9，說明所獲組態能夠充分解釋數字教育資源公共服務政策變遷動因且解釋力強。
表5 解釋數字教育資源公共服務政策變遷的5條組態
註：*表示不同條件組合的關係，～表示該條件缺失；粗體為核心條件，非粗體為外圍條件；必要條件未體現。
①組態1：能解釋35%的政策案例，20%的政策案例僅能被該組態解釋。被解釋案例發生於2015～2018年。在上位政策和公眾訴求條件具備下，硬資源指標和實施性建議雖為核心條件，但其影響作用的彰顯仍需軟資源指標的輔助。②組態2：能解釋20%的政策案例，被解釋案例主要發生於數字教育資源公共服務建設初期。在國家上位政策的指引下，面對公眾對基礎硬件資源普及與提高的訴求，指導性意見與實施性建議相配合是新政策出台關鍵條件。③組態3：被解釋案例發生於2019年和2021年。輿情危機是觸發政策變遷的關鍵因素，雖與軟資源指標所反映的配置問題有所不同，但當兩者相互聯合併配以來自政府部門的指導意見，無疑成為加速資源服務問題快速進入政府議程的催化劑。④組態4：同樣能解釋20%的政策案例，被解釋案例也同樣發生於2015～2018年，組態涉及條件變量最多，但解釋力顯然不及組態1。與組態1相比，當核心條件變量相同時，輿情危機條件變量「無論存在與否」對組態4的成型並無影響，而當輿情危機條件變量「一定不存在」於組態1時，軟資源指標卻與組態4中的軟資源指標*指導性意見的聯合效應等效，說明問題與方案共存是組態4能否成型的關鍵。⑤組態5：被解釋的政策案例少且解釋力弱，當軟資源供給問題恰逢組織/領導變更時易促發新政策的出台，但該驅動動力強度明顯弱於其他組態。可見，政策變遷的條件與結果變量間存在着「多重並發的因果關係」，加之條件間的替代與互補，政策變遷動因愈加多元且存在「殊途同致」現象。
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組態解析與結果討論
組態解析與案例回溯互動是定性比較分析聯通理論與實踐的關鍵環節，有助於實現案例深描和提高結果普適性，兩者配合能更好地解釋政策變遷動因。基於以上組態比較分析和解釋案例反覆回溯，我國數字教育資源公共服務政策變遷可總結為三種類型：
1.問題驅動型：供給與治理問題是數字教育資源公共服務政策變遷的核心動力
該類型由組態1、3和5解釋，組態1與5聚焦於硬、軟資源供給問題，而組態3中的問題是因輿情危機而放大的資源服務供給與治理問題。作為反映資源供給狀況的系統指標，硬、軟資源指標獨立或同時出現於各組態中，能解釋政策案例的占比分別達到86.7%、78.9%。與此同時，即使組態3中的硬資源指標和實施性建議缺失，組態3中的輿情危機與軟資源指標組合等效於組態1中的硬資源指標、軟資源指標和實施性建議的組合，說明輿情危機對新政策具有足夠的影響力。另外，硬資源指標與實施性建議相伴是組態2和4的核心條件，意味着資源供給與治理問題仍然是政策出台的導火索。回溯政策案例，從2014年的「基於網絡學習空間的優質資源班班通服務模式」首次被寫入教育信息化工作要點，經歷了2015年的「網絡校校通、資源班班通轉向網絡學習空間人人通的過渡期」。到2017年，我國城鄉生機比和城鄉校園網覆蓋率持平，數字教育資源公共服務平台建設已初具規模，但卻暴露出「重硬件建設、輕資源服務的供給與服務問題」[22]，面對該問題，《教育部關於數字教育資源公共服務體系建設與應用的指導意見》系統性地提出了數字教育資源公共服務體系構建方案，預示着資源供給與治理的重心已偏移至軟件資源供給與服務。2018年，針對「供需不配」「供享不均」引發的數字教育資源開發與服務能力不強等問題[23]，《教育信息化2.0行動計劃》提出數字教育資源服務普及、網絡學習空間覆蓋、數字校園規範建設等八大行動，《網絡學習空間建設與應用指南》《中小學數字校園建設規範（試行）》等政策緊隨其後並給出了具體方案。2019年，教育APP應用泛濫、在線教育等資源服務規範問題凸顯，《關於引導規範教育移動互聯網應用有序健康發展的意見》等給出「將網絡學習空間作為教育移動應用主要入口」[24]的方案。2020年12月，「師生網絡學習空間的開通率」初次納入《中國教育監測與評價統計指標體系（2020版）》教育條件保障類指標[25]，標誌着我國硬件資源建設已實現全覆蓋，軟資源服務普及與質量問題成為焦點，數字教育資源公共服務成為資源服務規範治理和水準提升的國家行動。除系統量化指標變化所透視出的問題外，2020年，突如其來的新冠肺炎疫情使軟資源服務供給公平問題再次凸顯，但這並未促使政策的即刻變遷，進入常態化疫情防控階段的疫情危機散發，反而使供給公平問題解決顯得倍加緊迫，這也激發了政策決策者須系統性審思資源建設、運用、服務及重大公共事件應對問題，這也是《關於大力加強中小學線上教育教學資源建設與應用的意見》政策出台的背景。可見，無論從數字教育資源庫到數字教育資源公共服務體系的轉段升級，抑或數字教育資源服務從教育信息化1.0到2.0轉化為教育改革的「內生變量」，抑或輿情危機突發使得供給公平問題不斷放大，均充分肯定了資源服務供給與治理問題始終是政策變遷的核心驅動力。
2.方案輔助型：指導性意見和實施性建議是促使政策變遷的新動力
方案輔助型由組態2解釋。回溯政策案例1、2、3、6，在我國數字教育資源公共服務「摸着石頭過河」時期，經驗借鑑為數字教育資源公共服務基礎設施建設的快速啟動與推進提供了支持。「三通兩平台」工程建設更多地得益於國家自上而下的全力推進，政府官員在公共場合的發言則傳遞了教育信息化建設的國家態度，該方式的傳播速度快、引導能力強、匯聚程度高。2012年，第一次全國教育信息化工作電視電話會議召開，原國務委員劉延東首次提出「要加快縮小城鄉、區域、校際間的『數字差距』，推動三通兩平台建設」[26]，此意見便貫穿於隨後出台的《關於加快推進教育信息化當前幾項重點工作的通知》等各項政策之中。同時，專家學者提出的「國家教育雲服務模式，教育部門要承擔公益性和普惠性的公共教育雲服務成本」[27]等建議，均得到了《構建利用信息化手段擴大優質教育資源覆蓋面有效機制的實施方案》等政策的回應。可見，指導性意見與專家學者建議相結合，可轉化為政策出台的新動力。隨着「互聯網+」技術支持下的政策共同體邊界不斷擴展且模糊、成員交流日益密集且便捷，為了保證具有針對性和適應性的建議進入政策，要求政策組織者積極創新與拓寬問題解決方案的獲取方式與渠道，廣納來自於一線師生、教育信息化專家學者等政策共同體的建議。
3.混合動力型：三流同時匯聚是促進政策變遷的偶發動力
該類型由組態4解釋。組態中條件變量均勻地分布於三流且數量最多，唯一解釋力與涉及條件變量最少的組態5相同且僅為5%，說明三流匯聚對政策變遷產生了強推動力，但三者同步耦合概率卻相對較低。多源流理論在承認三流耦合的同時，重點強調問題凸顯和政治形勢變化所引發的問題與政治之窗，卻忽略了三者共同存在所形成的偶發動力，即在「以民為本」理念持續指引下，政策流的新方案與問題流的新問題同步互動，既有方案的優化升級又有問題的演變深化。回溯政策案例，數字教育資源服務普及得益於政策存續，繼《網絡學習空間建設與應用指南》出台之後，《加強網絡學習空間建設與應用的指導意見》便迅速跟進，空間建設問題演變為機制創新的問題，將網絡學習空間提升至數字教育資源公共服務育人的新高度[28]，這顯然是對原有方案的優化與強化。可見，在我國「完善公共服務體系，不斷滿足人民日益增長的美好生活需要」服務理念不變的背景下，公眾對普惠性資源服務的訴求、資源服務面臨的問題、來自政策共同體的持續支持，三者同步匯聚雖具有偶發性，但這種推動力也不能被忽視。
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研究反思
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楊小鋒，河南大學教育學部；
蔡建東，商洛學院教師發展中心。
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