鑽石舞台

引言

俄羅斯與烏克蘭進入戰爭狀態後，歐洲國家再次把目光投向了防務合作上。作為回應，歐洲國家宣布向烏克蘭提供軍事援助，並在2022年北約馬德里峰會上承諾，強化北約東翼的軍事存在，歐盟也表示將在歐洲防務建設上扮演更重要的角色。儘管上述進展意義重大，但距離實現歐洲防務獨立的目標仍為時尚早。只有通過持續、一致的努力，才能夠兌現上述承諾，使歐洲的安全局勢朝着積極的方向發展。

歐洲防務改革的緊迫性

自冷戰結束以來，歐洲國家進行了大規模裁軍，其軍事方針從對抗「假想敵」轉變為國際維和與反恐。但值得注意的是，由於歐洲國家的軍事行動基本上是在歐洲以外的地區開展的，故不少人認為歐洲大陸不存在爆發大規模戰爭的可能性。

這種情況隨着2014年俄羅斯出兵烏克蘭克里米亞地區而改變。克里米亞事件促使歐洲國家在2014年北約威爾士峰會上承諾，把各自的國防預算提高至國民生產總值的2%。甚至一些歐洲國家為重新適應高強度作戰，進行了大刀闊斧的軍事改革，其中包括提升陸軍的戰備狀態和作戰能力、加大對海軍的投入力度、發展更強大的遠程打擊能力等。

2022年俄羅斯出兵烏克蘭頓巴斯地區，引起了歐洲國家對俄羅斯「入侵」的擔憂，主要反映在北約的新「戰略構想」文件中，其中提到「不能忽視北約成員國的主權和領土完整被侵犯的可能性」。

儘管歐洲安全局勢不斷惡化，但美國仍繼續視中國為「頭號威脅」，例如拜登政府的《國防戰略》稱中國為「我們最重要的戰略競爭對手和主要挑戰」。歐洲局勢對於美國的對華競爭戰略或多或少會產生一定的影響，但從長遠來看，印太地區仍然是美國全球戰略的重中之重，不會因為歐洲局勢的惡化而發生轉移。在此期間，美國不僅需要保護歐洲免受俄羅斯的攻擊，還需要履行對亞洲盟友的承諾。這必定會給美國帶來巨大的戰略壓力，因此應呼籲歐洲分擔美國的壓力。

在對俄政策上，歐洲國家採取了比以往更為強硬的立場。例如：集體對俄羅斯實施大規模製裁；向烏克蘭提供武器裝備、醫療物資和財政援助；積極接收烏克蘭難民等。為應對俄羅斯的威脅，歐盟在戰爭爆發後不久就批准了《安全與防務戰略指南針》（旨在增強歐盟國家的共同防務能力），並在北約的框架下向鄰近俄羅斯的國家增派軍隊；中立國芬蘭和瑞典已經提交了加入北約的申請，預計將於明年正式成為北約成員國。更為重要的是，大多數歐洲國家，上至工業大國德國，小至中立小國盧森堡，均表示將大幅提高國防預算。種種跡象表明，歐洲離防務自主的目標又近了一步。

歐洲後疫情時代面臨經濟復甦、氣候變化、能源短缺等問題（圖源：網絡)

歐洲防務改革面臨的挑戰

除了應對俄羅斯的威脅以外，歐洲也有其他同等重要的議題需要解決，例如後疫情時代經濟復甦、氣候變化、通貨膨脹、能源短缺等。

雖然北約的預算總額自2014年以來一直呈增長態勢，但許多預算目標尚未達成。確保北約預算總額的持續增長是保持歐洲防務改革勢頭的關鍵，但要保持這一勢頭，絕非易事。首先，反觀冷戰後幾十年，由於北約國家對國防預算投入不足，北約正面臨着前所未有的生存危機。其次，歐洲軍工企業之間的激烈競爭及歐洲國家截然不同的戰略文化，使歐洲防務一直處於高度「碎片化」的狀態。最後，在俄羅斯與烏克蘭交戰的背景下，歐洲國家尚未就戰略自主問題達成共識，這對於深化防務合作構成了障礙。如果不正視上述問題，歐洲防務改革必定舉步維艱。

國防預算投入的不足

儘管歐洲國家紛紛計劃或正在提高國防預算，但恢復作戰能力並非一朝一夕之功。如今，其軍隊規模因為國防預算的不斷萎縮而大幅縮減，已經無法與冷戰時期相提並論。如圖1所示，自2012年以來，歐洲國家的國防預算一直呈負增長態勢，直至烏克蘭危機爆發一年後才呈增長態勢。

圖1 2012年至2022年歐洲國家的國防預算增長率

在冷戰結束後的20多年裡，歐洲的整體軍事實力下降了35%。例如，1990年，歐洲國家擁有近200艘大型水面艦艇及129艘潛艇，但截至2021年，歐洲的海上力量大約只是冷戰時期的一半。眾所周知，軍隊的數量與質量是衡量一國軍事實力的主要指標，雖然質量比數量更重要，但如果數量過少，也會對戰鬥力產生不利影響。由於高精尖武器數量十分有限，故無法對戰爭產生決定性影響。在消耗戰中，數量顯然比質量更重要。

國防預算投入的不足，拉大了歐洲與美國的軍事實力差距。例如，在阿富汗戰爭、伊拉克戰爭、利比亞戰爭中，歐洲國家在空中加油、運輸、情報搜集方面仍高度依賴美國。尤其是在美軍從阿富汗撤軍期間，如果不是因為得到了美國強大的後勤支援，歐洲國家可能根本無力撤僑。

此外，國防預算投入的不足限制了歐洲國家的軍事援助能力。武器裝備和彈藥儲備的不足，使歐洲國家必須在滿足本國軍隊需求的前提下才能進行對外軍事援助。

歐洲防務的「碎片化

實際上，國防預算投入的不足只是原因之一。戰略文化的截然不同及軍工企業之間的激烈競爭，導致歐洲國家在追求本國利益時往往會以犧牲集體利益為代價。歐洲防務局（European Defense Agency）近期公布，2020年在歐盟框架下進行的武器採購份額僅占歐盟總採購份額的11%，遠遠低於歐洲國家在2017年做出的達到35%的承諾。受上述因素影響，歐洲防務逐漸趨於「碎片化」。

歐洲在武器類型上也存在嚴重的冗餘現象。歐洲國家擁有29種不同類型的驅逐艦，17種主戰坦克和20種戰鬥機，而美國則分別為4種、1種和6種。雖然歐洲國家曾開展過許多防務合作項目（A400M軍用運輸機、颱風戰鬥機、虎式直升機），但開展防務合作項目，未必能夠推動歐洲作戰能力的整合。例如，由於不同的作戰需求，歐洲國家研發了4種不同型號的虎式直升機。

此外，歐洲國家援助烏克蘭的武器交付緩慢，也從未提供明確的交付時間表，這從側面暴露了歐洲國防工業的衰落。歐洲國家過去幾十年來不斷削減國防預算，導致武器庫存不斷減少，軍工生產能力也嚴重下降。在這種情況下要求軍工企業增產，顯然不現實。北約秘書長斯托爾滕貝格（Jens Stoltenberg）在北約馬德里峰會上警告稱，在新冠病毒大流行下，歐洲國防工業岌岌可危，某些軍工企業不得不從中國、俄羅斯等國進口軍工生產所必需的主要原材料。

共識的缺乏

歐洲防務改革正面臨着重大壓力。歐洲各國政府、北約和歐盟之間就具體改革事項更是展開了激烈的「博弈」，離達成共識仍相距甚遠。此外，歐洲軍工企業與其所屬國政府有着十分密切的利益關係，這也不利於歐盟防務一體化建設。

然而，美國也是影響歐洲防務改革的一個不利因素。目前，許多歐洲國家仍高度依賴美國的安全保障，這直接影響到歐洲國家防務政策的走向。美國經常直言不諱地反對歐盟防務一體化建設，擔心美國軍工企業的利益會因此而受損，同時也擔心美國（或北約）將因此而失去在歐洲安全架構中的主導地位。美國國內有聲音認為，歐盟作為經濟聯合體不應具有安全屬性。但實際上，歐盟領導的防務改革有利於促進歐盟防務一體化建設、防務資源共享及防務投資。

歐洲對外關係委員會（ECFR）的一項最新研究指出，圍繞歐洲防務改革的談判，通常會因為國家主權問題而止步不前。這似乎表明歐洲國家此時並不熱衷於實現防務獨立，尤其是將美國的安全保障視為國家安全的必要條件的歐洲國家。但是，如果共和黨在中期選舉中獲勝，美國很可能會重回特朗普時代的「美國優先」路線，再次將歐洲安全置於美國外交政策中的次要地位。

歐洲防務未來的發展建議

儘管歐洲防務改革之路困難重重，但仍有成功的可能，例如歐盟的《安全與防務戰略指南針》和北約的新「戰略構想」，為歐洲防務改革的進一步深化提供了必要的概念基礎。若想成功，就必須確定一系列目標，然後根據這些目標來制定政策，所有國家再做出相應調整。本報告認為，歐洲國家首先要遵守此前做出的提高各自國防預算的承諾，以及對各自的防務決策程序進行精簡。只有實現防務效率最大化，歐洲國家才能夠從其防務投資中獲得最大的回報。

（一）推動防務合作。歐洲的防務合作大致分為兩個層次：國家層面和歐盟層面。就國家層面而言，歐洲國家定期制定防務戰略（例如根據國家的實際情況確定防務投資的重點）。就歐盟層面而言，北約國防政策與規劃委員會和歐洲防務局，負責分析歐洲國家之間的軍事實力差距及提供武器採購建議。儘管兩者能夠確保防務合作的一致性和互補性，但不足以解決歐洲防務的「碎片化」和歐盟與北約之間的競爭問題。

因此，相關機構應在歐洲國家之間「搭橋」，起到更好的協調作用，並促進歐洲國家的防務建設。歐洲防務局目前正在審查其《能力發展計劃》，該計劃強調提高歐洲國家的高強度作戰能力，以及確定未來歐洲國家與北約的合作方向。北約防務規劃流程的下一個階段即將開始，為歐盟和北約提供了新的合作契機。本文認為，歐盟和北約應積極協調，提升雙方計劃的契合度，並積極與歐洲各國政要和軍工企業對話，構建防務項目合作機制。

（二）加強歐洲整體的國防工業實力。要實現該目標，歐盟首先應圍繞如下三個重點展開：第一，提高軍工生產能力；第二，推動國防工業的發展與創新；第三，軍工生產合理化。具體而言，在短期內，加大武器採購力度，美國的「國防優先和分配系統」（要求軍工企業優先生產國防部規定的、對國家安全有利的產品）值得效仿；在中期內，大力投資高端製造業（自動化技術、納米技術、先進材料技術）；在長期內，鼓勵國防工業一體化，即成立由多國組成的先進武器系統設計製造商（例如歐洲導彈集團（MBDA））。

其次是加強供應鏈韌性。對於該問題，歐盟也應圍繞如下三個重點展開：第一，幫助歐洲國家拓寬軍工物資的供應渠道；第二，投資歐洲國家的軍工零部件製造商，可從芯片製造商入手（與《歐洲芯片製造法案》的目標契合）；第三，實施軍工物資聯合採購，以建立歐盟層面的軍工物資戰略儲備系統。美國和歐盟應利用美國—歐盟貿易和技術理事會（TTC）或「美歐安全與防務對話」，來加強雙方在供應鏈方面的合作與溝通。

此外，為鞏固北約和歐盟的長期戰略優勢，雙方還應協調建立強大、可持續的國防工業。歐洲政策研究中心（CEPS）的一項研究指出，美歐國防工業政策中存在的潛在隱患，可能會對未來美歐關係的發展構成複雜和難以預料的影響。潛在隱患包括：歐盟過度採購非歐盟國家的武器；歐盟允許非歐盟國家參與歐盟的防務項目；美歐對技術出口和知識產權的限制。上述隱患若得不到解決，美歐雙方的國防工業可能會陷入競爭狀態，進而破壞美歐關係。

（三）促進武器聯合研發與採購。儘管許多歐洲國家正在提高國防預算，但如果缺少正確的引導，歐洲的防務能力將難以得到實質性的提升。為此，在歐盟的推動下，歐洲國家於2017年簽署了「永久結構性合作」協定。該協定旨在深化簽署國之間的防務合作，簽署國將共同發展防務能力、投資防務項目以及增強防務實力。簽署國將獲得「歐洲防務基金」的資助，根據該基金的安排，歐盟將在2021年至2027年間，為工業實體的跨境合作提供資助，可用資金總額近80億歐元。此外，歐盟最近還設立了總額為5億歐元的武器聯合採購基金。

歐洲國家不僅要充分利用好現有的防務合作機制，還要考慮在未來進一步提高國防預算。就目前而言，歐盟提供的資金雖然龐大，但仍無法滿足應對當前歐洲安全形勢不斷惡化的需求。

迄今為止，歐盟的武器聯合採購基金尚未啟動，因為各方就該基金的運作方式一直未能達成共識。儘管如此，歐盟可利用其「復甦基金」（基金所需資金將由歐盟委員會代表歐盟在金融市場上發債券籌集，債務將通過未來的歐盟預算逐步償還）來籌集武器聯合採購的資金。北約的共同基金和創新基金也是一個籌集資金的途徑，但其用途仍需進一步明確。

所有資金應投入到高精尖武器研發項目及現有項目上，例如「歐洲天空之盾倡議」（14個北約國家與芬蘭聯合研發新型防空系統）、「未來空中作戰系統」項目（法國、德國、西班牙聯合研發新一代戰鬥機等）。

（四）實現更高程度的防務一體化。歐洲防務改革的另一個途徑是在多國聯合指揮部下實現防務一體化。歐洲的某些國家已經在該方面進行了初步嘗試，例如荷蘭—比利時防務一體化（荷比兩國海軍的所有水面艦艇由荷蘭海軍司令部統一指揮）；歐洲航空運輸司令部（負責統一指揮歐洲國家的運輸機和空中加油機）；「法德空中運輸中隊」（由法國和德國空軍共同組建）。上述合作機制可彌補某些國家的「防務短板」，更有利於增強各國武器之間的互操作性。

雖然歐洲在防務一體化方面取得了一定的進展，但歐洲的防務一體化程度仍不盡人意。防務一體化背後的代價是國家主權的讓渡，每個國家均有各自的考量，所有聯合軍事行動均需權衡利弊後決定。與歐盟不同，北約倡導的是「巧防禦」理念，其主要內容是以較少的資金、更靈活的合作方式來整合各成員國的資源和能力，並在整體上提升北約的實力。但是，結果也並不理想。歐洲國家應在歐盟或北約框架下，繼續探索新的防務改革路徑。若要實現這一目標，歐洲各國政府應向其公民證明，以讓渡國家主權為代價來提升共同防務能力，是利大於弊。

14個歐洲成員國與芬蘭簽署一項名為「歐洲天空之盾倡議」的防空系統聯盟意向書。（圖源：網絡)

美國在歐洲防務改革中的關鍵作用

除了上述建議以外，美國也應參與到歐洲防務改革中。然而，多年來，美國和部分歐洲國家一直對歐盟防務一體化建設持批評或懷疑態度。經研究，這些國家主要存在三個擔憂：

雖然上述擔憂是合情合理的，但歐盟在防務方面發揮更大的作用，符合美國的利益。美國前國務卿奧爾布萊特（Madeline Albright）於1998年發表在《金融時報》的一篇評論稱，美國希望歐洲擁有獨立於美國之外的防務能力，以及強大而又靈活、能夠應對各種突發狀況、捍衛歐盟和美國共同利益的軍事力量。歐盟在防務方面發揮更大的作用，有利於實現上述目標。本文認為，提升歐洲國家的防務能力，有利於分擔美國（或北約）的壓力。

如果歐洲防務改革過於注重實際，就可能會忽視政治因素。但這是一個悖論，因為只有在不受政治因素干預的情況下，歐洲的防務能力才有望得到切實提高。歐洲防務長期面臨的「碎片化」困局，一部分是政治因素導致的，而另一部分則是國防預算不足、防務現代化水平低下、防務制度缺乏創新等因素導致的。

至於美國應如何參與歐洲防務改革，至少有三個問題值得深思：第一，美國如何使歐洲獲得防務獨立所需的能力和支持？第二，如何權衡歐洲防務獨立與歐洲防務「碎片化」的利弊？第三，歐盟如何在武器聯合採購方面起到促進和推動作用？

構建更強大的歐洲防務體系

自2014年以來，美國一直督促歐洲國家兌現承諾：將年度國防預算提高至國內生產總值的2%。但在過去10年裡，只有少數國家兌現了承諾。而如今，隨着俄羅斯威脅的逼近，歐洲國家紛紛表示要提高國防預算，而此時正是美國參與歐洲防務改革的最佳時機。美國作為歐洲安全的支柱，能夠對歐洲國家的防務政策產生舉足輕重的影響。鄰近俄羅斯的北約國家希望繼續依靠北約，對歐盟一體化建設並不熱情甚至公開表示反對。由此可見，歐盟防務改革的成敗在於美國的態度。

提高國防預算固然重要，但仍需要採取新的舉措。美國應鼓勵歐洲國家利用歐盟、北約等多邊機制來解決歐洲防務的「碎片化」，並共同致力於防務現代化，振興國防工業，以及實現更高程度的防務一體化。為此，美國應向歐洲國家保證，參與歐洲防務一體化建設不會影響北約對歐洲的安全承諾。歐盟的《安全與防務戰略指南針》也提到要繼續加強與北約的合作，進一步密切與美國的關係。總之，構建更強大的歐洲防務體系，不僅有利於歐洲，更有利於全球。