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本期導讀：

作為一級市場最大的LP，引導基金一方面為GP帶來募資機會，一方面也引領一部分產業資本參與到新興領域的投資，引領投資方向。尤其是是近五年來，我國政府引導基金一路狂奔，大量資金湧入 LP 市場，基金數量與規模呈井噴增長，逐漸迎來「風起雲湧」、 「百舸爭流」的新時代。

作者丨朱克江

本期推薦閱讀時長：6分鐘
作為一種政策創新工具，政府引導基金對國家和地方科技創新和產業轉型、實現實體經濟高質發展發揮着巨大的推動作用。對助力私募股權領域募資、引領產業投資方向等方面起到良好的撬動作用。
對於一級市場而言，引導基金已成為最大的LP。一方面，為GP帶來募資機會；另一方面，也帶動一部分產業資本參與到新興領域的投資，引領了投資方向。尤其是近五年來，我國政府引導基金一路狂奔，大量資金湧入 LP 市場，基金數量與規模呈井噴增長，逐漸迎來「風起雲湧」、 「百舸爭流」的新時代。

引領創新發展的市場「巨擎」

自2002 年中關村創業引導基金開啟我國引導基金的發展，在經歷了探索起步、規範運作、快速增長三個階段後，我國政府引導基金在實踐中不斷實現新的發展，設立數量不斷攀升，存量規模持續擴大，特別是在2021年下半年。
數據顯示，2021年下半年，各類政府引導基金、母基金「扎堆設立」，呈現「蜂擁而起」的快速增長局面。其中，全國累計共設立1907支政府引導基金，目標規模 11.71 萬億元，已到位5.74萬億元。如今，幾乎所有省市都設立了政府引導基金。
整體來看，我國各級各類政府引導基金，主要是以產業基金為主，這種結構延續了這幾年來的基本特徵。雖然近一兩年，各地開始加大對創業引導的投入，但總體上產業類引導為主的基金構成狀況沒有太大改變，不過加大對創業引導投入的新格局已然打開。
我國政府引導基金在推動產業發展、培育新經濟、新動能，助力私募股權領域募資、引領產業投資方向等方面發揮着重要的作用。具體來看：

私募股權領域的出資主力
由於政府引導基金的快速發展，推動全社會募資結構發生了很大變化。以央企、地方國企以及專門設立的各類政府引導基金為代表的國資LP加速參與股權投資，逐漸成為人民幣基金的主要募資方。
據清科統計，現有私募股權資金募資來源，大約70%以上資金來自國有資本和政府基金。而在2015年，整個國有資本所占比例不到 30%。
產業投資領域的方向引導
由於各地政府引導基金髮展，帶動了一大批社會資本參與到戰略性新興產業發展中來。從2021年上半年情況看，在私募股權投資基金投資的行業中，排名第一的是IT，第二是生物技術和醫藥健康，第三是互聯網，第四的是半導體及光電設備。
值得關注的是，該排序已持續一年半到兩年的時間。而在四、五年前，排序第一的一直是互聯網，第二是移動互聯網，第三是IT。在投資方向上，政府引導基金起到了非常關鍵的導向性作用。
資本併購領域的中堅力量
當前，政府引導基金特別是產業引導基金，日益成為國內併購市場主力，如合肥國資入股蔚來汽車、深圳國資收購蘇寧、珠海國資收購華燦光電等大手筆投資併購時有發生。
不過政府產業引導基金參與投資與併購，往往是配合地方產業發展，帶有招商引資性質，給投資對象帶來的不僅有資本，更有低成本的金融資源、產業鏈上下遊資源、稅收優惠資源乃至特定政策資源，以要素紅利助力企業脫穎而出。
如今，隨着引導基金存量規模不斷擴大，各地也逐漸意識到引導基金專業化規範化運營的重要性，通過出台政策，給基金運營以寬鬆環境以及整頓運營不善的子基金等形式，以期能更好地發揮引導基金的作用。
未來在引導基金覆蓋度不斷增加的同時，多點合作模式也將成為趨勢。如國家隊與地方強強合作、地方與地方互補合作等方式，或將成為未來引導基金更好發揮引導作用新模式，通過強強和互補合作的模式，形成強有力的發展新支點。

政府引導基金運營新特徵


從全國引導基金單只設立規模來看，在1000 億元以上的引導基金共18 支，總目標規模達 29737 億元，占政府引導基金總目標規模的25.62%。此外，多個市、縣（區）級地方政府設立引導基金，動輒就是數十億或上百億元規模。
從基金的運營特徵來看，主要呈現出總量規模不斷增大、國家級基金成「領頭羊」、地方基金成「主力軍」等基本特徵。
國家級基金成「領頭羊」
2020 年，全國新設立的 102 只基金，國家級、省級、地市級、區縣級基金規模占比分別為 48.6%、3.6%、22.2%、26.1%。其中，國家級基金占近一半，平均單支規模 636 億元，基金總規模超過 10000 億元。實際上這與財政部關於「適當將設立政府投資基金的權限上收」精神有關。
當前，市場上比較大型的政府引導基金，基本都是國家級母基金。不僅單只規模大，從實際運營效果和引領作用層面來看，國家級基金也起到很好的示範效應。
以國家中小企業發展基金、國家科技成果轉化引導基金、國家綠色發展基金等為代表的國家隊，分別對應了企業投資引導、早期創新引導、新興產業引導。且基本實現了對不同區域、不同類型、不同階段的全面覆蓋，示範效應突出。從全國未開展投資的引導基金比例情況來看，國家級引導基金也優於省級、區縣級、以及市級。這也奠定了國家級母基金的「領頭」地位。
地方基金成「主力軍」
雖然從實際運營中，地方級引導基金稍顯遜色，但也不可否認當前地方引導基金的領軍地位。
2019 年以來，政府引導基金迎來以地級市和省會城市為主力的大爆發。許多地方充分認識到股權投資和政府母基金的重要，紛紛出台讓利政策、獎勵措施，推動引導基金作用的發揮。
截至 2021 年底，全國地市級政府引導基金數量為783隻，占整體數量的 54.49%，自身規模為10678 億元，占整體規模的43.33%，出現數量、規模占比雙高。而市、縣（區）級加起來，基金數量及規模分別占到 74.18%和 54.50%。
包括深圳、蘇州、杭州、青島等耳熟能詳的創投沃土，紛紛宣布設立超百億甚至千億規模母基金，來支持當地產業發展。
引導基金已經幾乎覆蓋到全國所有的省市。其中地處北京與上海之間的江蘇、山東、河北等地，呈現快速增長的奪人態勢。
雖然，目前政府引導基金主要還是集中在經濟發達地區，但中部及邊遠地區也逐漸緊跟步伐，探索並設立引導基金。基金髮展呈現出從一線城市向邊緣地區輻射，以及從省市蔓延區縣的趨勢。
更多聚焦新興科技產業
從國家到地方，越來越多的引導基金湧入市場，但由於引導基金的政府屬性，各級引導基金的偏好也十分明顯。
從各地公布的基金運營情況來看，我國各地設立政府引導基金，主要聚焦在對戰略性新興產業的投資引導上。
從具體行業選擇看，各地引導基金比較多的是集中在集成電路、生物醫藥、新能源、人工智能、先進制造等領域。
包括天津專門設立面向生物醫藥產業集群發展的政府引導基金；廣州市工業和信息化發展基金主要投向新一代信息技術、生物醫藥及高端醫療器械、智能製造、新能源、新材料、時尚產業等領域；廣州市中小企業發展基金側重於先進制造業、電子信息業、生產性服務業、戰略性新興產業等領域。
尤其是在科創板和創業板註冊制改革落地後，政府引導基金投向高科技產業的動力進一步增強，這既為關注科技領域GP帶來募資機會，同時也帶動一部分產業資本參與到新興科技領域，引領了投資方向。

「存量優化」階段，引導基金鬆綁加速

隨着多地政府引導基金設立，相應管理制度的出台，基金運營也逐步向更規範化的方向靠攏，而這也是當前引導基金創新探索、轉型升級的必經之路。
2021年，可以說是政府引導基金轉型元年，各類引導基金都意識到需要重新審視戰略，注重質量效果。從重設立走向重管理、求實效的運營方向，進入「存量優化」階段。同時，社會資本在與政府引導基金合作的過程中，合規性程度均有所提升，在推動當地產業發展方面取得許多實效成果。

一方面，通過放寬返投比例限制等舉措給基金運營以寬鬆環境。另一方面，整頓運營不善的子基金。從趨勢上來看，清理運營不善的子基金將形成一種動態機制，目的是強調基金運作效率，減少資金閒置，講究基金運營的實效。
多地引導基金開始尋求市場化探索，在管理、運營、退出等層面不斷發力，引導基金「鬆綁」加速。
注重基金運營的市場化專業化
近兩年，越來越多的引導基金積極尋求市場化改革，如修訂管理辦法中引導基金管理機制、返投本地要求等內容，引導基金參股子基金區分專項子基金和市場化子基金，探索投資子基金政策引導意圖與市場化管理運作的平衡，減少基金運營過程中的行政干預等。
如今，「鬆綁」的引導基金越來越多，地方引導基金也正大步向市場化邁進。
注重基金退出的渠道拓展
一直以來，引導基金退出難成為各管理人面臨的最大難題之一，通過各地積極探索，當前許多地方也已取得顯著成效，為市場帶來經驗參考。
2020 年 4 月，徐州市產業引導基金參與設立的首支產業基金——徐州華擎光電產業基金順利從項目退出，基金按期、足額收回了參與華擎光電產業基金的全部款項及收益。
據悉，徐州市產業引導基金的此次退出屬於讓利退出的方式。而近年來，一些政府引導基金也將此方式作為退出的主要優惠政策，不過徐州市政府引導基金的實踐無疑是為市場帶來了有益的經驗。
注重基金管理的不斷優化
隨着當前國內引導基金大規模進入存續期，越來越多引導基金的存量亟需優化，而整合重組也將為引導基金的規範化管理提供範式。
此前，浙江整合省內資源，將原來省轉型升級產業基金、浙江省鄉村振興投資基金、浙江省農產品流通基金等整合組建為浙江省產業基金，共同一套管理辦法，執行一套投資決策流程，可以簡化審計流程，降低政府引導基金面臨的審計工作量。
同時，多隻基金整合也能夠增加可用投資資金，對選擇合格的子基金管理人形成統一的標準，提升投資效率，在一定程度上也能夠增加財政資金的撬動效應。多隻基金整合組建成一隻更大規模的政府引導基金，提升投資效能，更好地發揮財政資金的撬動作用，浙江省產業基金管理新探索可能成為引領政府引導基金髮展的一種新途徑。

結語

作為一種政策創新工具，政府引導基金對國家和地方產業轉型升級、實體經濟高質發展發揮着巨大的推動作用。同時作為一級市場最大的LP，也成為募資市場回暖的重要條件。
不過當下我國引導基金髮展依然存在一定的矛盾問題，尤其是管理體制機制上的矛盾問題，成為制約政府引導基金良性發展的突出障礙。
本文選自上海高金智庫報告《政府引導基金研究：機制與評價》，下文將詳細剖析當前我國引導基金由於體制環節中存在的缺陷而導致的募資難、投資目標不清晰、返投苛刻、讓利不規範等問題。
*本文僅代表作者個人觀點。



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