（一）政府融資平台的起源
上海城投（集團）有限公司（簡稱「上海城投」）成立的背景以及運作模式，與當前政府融資平台類似，是政府融資平台的典型樣本。1992年全國首家政府融資平台——上海城投成立，旨在籌集資金支持浦東新區的開發建設。1993年，上海城投籌資資金高達73.9億元，占當年財政收入的30%，真正起到了「代替地方政府融資」的職能。
（二）政府融資平台債務問題形成的背景
1.分稅制改革，導致地方政府財權事權不匹配。
改革開放初期，為了充分調動地方政府的主觀能動性，我國財政借鑑小崗村「交夠國家的，留足集體的，剩下的都是自己的」經驗，採取地方財政大包幹政策。地方的財政收入，除一定金額上交國家，大多數用於地方經濟建設。但隨着經濟的快速發展，地方財政收入快速增加，部分發達地區的財政收入占據全國財政收入的主體，卻依然自用為主。這種情況，導致中央稅收較少，不利於集中力量辦大事，也不利於維持區域經濟的平衡，無法落實「先富帶後富」的國家政策。
為解決上述問題，1994年我國開始實施分稅制財政管理體制。實行分稅制後，稅種和各稅種形成的稅收收入分別按照立法、管理和使用支配權，形成了中央稅和地方稅(中央和地方共享稅)。分稅制改革，直接導致地方政府的財權與事權不匹配。如2008年，地方的財政收入占全國收入的48%，但卻負擔全國79%的支出。財權無法滿足事權，導致地方政府普遍面臨資金緊缺的問題，地方政府融資平台模式剛好可以起到籌集資金的作用，於是融資平台模式在全國普及開來
2.地方政府「唯GDP論」，推高平台債務規模。
「唯GDP論」，即以GDP的統計數據作為考核政府政績最核心甚至是唯一的指標。2013年以來，中央屢次強調不簡單以GDP論英雄，在此之前，「唯GDP論」始終占據地方政府的主要考核指標。
在「唯GDP論」背景下，遭遇2008年國際金融危機的地方政府，為了維持地方GDP的快速增長，通過地方政府融資平台大量舉債進行基礎設施建設，依靠投資拉動GDP增長，在此過程中也推高了地方融資平台債務規模。
3.金融機構資金投放，助推平台債務快速增長。
囿於資本市場發展不完善，國內融資的主要途徑始終是以商業銀行為主體的間接融資。四萬億經濟刺激政策出台後，各商業銀行為了國家經濟運行需要，以及搶占信貸市場，將大量信貸資金投向地方政府融資平台。鑑於地方政府融資平台背後有地方政府隱性兜底，部分平台在融資時甚至提供人大決議、財政函，債務的信用風險相對較低，卻承擔了相對較高的融資成本。在風險與收益扭曲的情況下，大量信貸資金湧向地方政府融資平台，為地方政府融資平台債務的野蠻增長提供契機。
在上述因素綜合影響下，全國融資平台債務規模急劇增長。以城投債為例，2008年全國城投債發行餘額141億元，截至2019年末規模已經高達8.79萬億，增幅高達623倍。
（三）政府融資平台債務的發展階段
資料來源：WIND。
我國政府融資平台債務的發展，分為以下三個階段：第一階段為萌芽期，自1992年上海城投成立至2008年次貸危機；第二階段是野蠻增長期，自2008年至2014年國發〔2014〕43號出台；第三階段為整頓期，2014年至今，國家針對政府融資平台多次出台調控政策。
1.萌芽期：1992-2008年
1992年第一家地方政府融資平台上海城投成立，至2008年美國次貸危機爆發，為地方政府融資平台債務的萌芽期。
該時期，受益於我國加入「WTO」，持續且快速增長的外貿拉動經濟高速發展，「消費、投資、出口」三駕馬車齊頭並進。面對強勁的外需，地方政府無需通過地方政府融資平台融資刺激經濟進一步增長。這種背景下，地方政府融資平台債務增長緩慢。鑑於地方政府融資平台債務規模數據無法獲取，我們採用城投債規模作為替換變量：2008年末我國城投債餘額僅141億元，絕對規模較小。需要關注的是，此階段上海城投模式已遍地開花，為地方政府普遍採用。
2.野蠻增長期：2008-2014年
2008年美國次貸危機爆發，至2014年《國務院關於加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號）出台，為地方政府融資平台債務的野蠻增長期。
該時期，為有效應對國際金融危機，政府推出四萬億刺激計劃，推行積極的財政政策。2009年3月，人民銀行和銀監會聯合下發《關於進一步加強信貸結構調整促進國民經濟平穩較快發展的指導意見》，明確提出「支持有條件的地方政府組建投融資平台」。於是，伴隨國家政策導向，以及地方政府依託政府融資平台實施積極的財政政策，地方政府融資平台債務問題得到野蠻增長。以城投債規模為例，2014年末我國城投債規模高達3.92萬億，較2008年末增長逾270倍。
與此同時，政府融資平台債務在籌資過程中亂象百出，亟待解決。如部分非標債務融資成本極度扭曲，尋租問題屢禁不絕，資金用途缺乏監控，地方政府隱性兜底，債務規模缺乏監控。此類問題，至國發〔2014〕43號出台後才得到有效遏制。然而，此時地方政府融資平台債務問題已經成為不容忽視的問題。地方政府債務問題是否成為引發系統性金融風險，已經成為專家學者關注的重點話題。
3.整頓期：2014年至今
2014年國發〔2014〕43號出台至今，為地方政府融資平台債務的整頓期。
該時期，國家出台各項政策，對地方政府融資平台債務進行集中治理。先是修明渠，堵暗道，出台《政府購買服務管理辦法（暫行）》、《政府和社會資本合作項目政府採購管理辦法》，鼓勵地方政府採用合規的方式進行融資。面對市場採用政府購買服務違規融資等亂象，政府相繼出台《關於進一步規範地方政府舉債融資行為的通知》、《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》、《關于堅決制止地方政府違法違規舉債 遏制隱性債務增量情況的報告》、《財政部關於規範金融企業對地方政府和國有企業投融資行為有關問題的通知》等文件。2018年，《關於加強國有企業資產負債約束的指導意見》更是明確提出「對嚴重資不抵債失去清償能力的地方政府融資平台公司，依法實施破產重整或清算，堅決防止『大而不能倒』，堅決防止風險累積形成系統性風險。」至此，地方政府融資平台新增債務問題得到有效遏制，但存量債務仍面臨化解難題。2019年上半年，面對存量政府融資平台債務集中到期問題，國家出台隱性債務置換政策，妥善化解地方政府債務問題，但地方政府融資平台債務問題仍需持續關注。
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轉自金融街傳媒 作者 小龍哥說審查
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