區域教育綜合改革是隨着我國社會政治、經濟、文化及教育發展變化而出現的教育改革的主要形態。區域教育綜合改革對解決區域教育發展「深水區」問題、凸顯區域教育發展特色、提升區域教育質量水平具有重要作用。梳理區域教育綜合改革發展歷程，釐清內涵要義，探討發展路徑，有助於更好地促進區域教育綜合改革質量的提升。區域教育綜合改革起步階段以 20 世紀八九十年代推進的「農村教育綜合改革」與「城市教育綜合改革」為主要標誌。1985 年，《關於教育體制改革的決定》強調，加快教育事業的發展，要承認全國各省市區之間經濟文化發展的不平衡性，並強調要鼓勵一部分地區先發展起來。這是中央文件正式明確發展區域教育的意蘊。我國農村教育綜合改革實驗始於 1987 年「河北省農村教育改革實驗區」的建立。1988 年，經國務院批准在全國實行「燎原計劃」。1989 年，國家教委決定將實施「燎原計劃」的 100 多個縣設立為農村教育綜合改革實驗區，通過實驗區推動全國農村教育綜合改革。1990年，《全國農村教育綜合改革實驗區工作指導綱要（試行）》印發，從指導思想與原則、目標與任務、措施條件等方面對農村教育綜合改革作出了規定。1993 年，中共中央國務院指出，要積極推進農村教育綜合改革。1995 年，《關於深入推進農村教育綜合改革的意見》頒布，從提高認識、調整結構等方面要求進一步深化農村教育綜合改革。至 20 世紀末期，農村教育綜合改革在實施科教興國戰略後逐漸達到高潮。國家教委同步開展城市教育綜合改革。1987 年，以國家教委在湖北沙市召開中等城市辦學方向研討會為標誌，在瀋陽、無錫、沙市等 20 個大中城市陸續開展教育綜合改革試點。為了更好地推進城市教育綜合改革，國家教委先後在瀋陽、佳木斯、常州、自貢、江門、紹興、蕪湖、長沙等城市召開教育綜合改革會議，促進了城市教育綜合改革的快速發展。至 1992 年，全國城市教育綜合改革試點城市已擴展到 102 個。1997 年，《關於進一步推進城市教育綜合改革的若干意見》頒布，從指導思想和目標、主要工作以及組織保障等方面對城市教育綜合改革作了全面部署。1999 年，中共中央國務院強調，要繼續推進城市教育綜合改革。2000 年，教育部提出「四個突破」和「四個率先」的改革目標和重點任務，對新世紀我國城市教育事業的改革和發展產生了重要影響。區域教育綜合改革拓展階段以新世紀以來推進的統籌城鄉教育綜合改革為主要標誌。2002 年中共十六大提出， 「統籌城鄉經濟社會發展」。「城鄉統籌」成為這一階段經濟社會發展的主要特徵。2003 年《國務院關於進一步加強農村教育工作的決定》指出，「加大城市對農村教育的支持和服務，促進城市和農村教育協調發展」。區域教育綜合改革開始強調城鄉協調問題。2007 年中共十七大強調， 「必須堅持統籌兼顧。……統籌城鄉發展、區域發展」，要「優化教育結構，促進義務教育均衡發展」。這種以「城鄉統籌」為根本方法的科學發展思想逐步滲入到區域教育綜合改革之中。2010 年中共中央國務院強調，「統籌管理義務教育，推進城鄉義務教育均衡發展」。「統籌推進教育綜合改革，促進教育區域協作。支持和督促市（地）、縣級政府履行職責，發展管理好當地各類教育。」在「城鄉統籌」經濟社會發展背景下，各地不斷開展城鄉統籌教育改革實驗，2008年和 2009 年教育部先後與重慶市和四川省成都市政府簽署《建設國家統籌城鄉教育綜合改革試驗區戰略合作協議》《共建統籌城鄉教育綜合改革試驗區合作協議》，兩地政府據此制定並實施了區域性統籌城鄉教育綜合改革試驗實施方案，統籌城鄉教育綜合改革區域性實驗工作有序鋪開。區域教育綜合改革深化階段以十八大以來深化教育領域綜合改革為主要標誌。2012 年中共十八大提出， 「深化改革是加快轉變經濟發展方式的關鍵」。「全面實施素質教育，深化教育領域綜合改革」並「深化統籌」，成為這一階段經濟社會發展的主要特徵。2013 年教育部在推進深化教育領域綜合改革時指出，「深化教育領域綜合改革，是對教育改革提出的新要求，重點在深化，關鍵在綜合」，應「逐步縮小區域、城鄉、校際差距，統籌城鄉義務教育資源均衡配置」。主張用系統思維、全局意識和全球視野認識改革，以統籌兼顧的辦法推進改革。2017 年中共十九大強調，「深化教育改革，加快教育現代化，辦好人民滿意的教育」。在「深化統籌」政策影響下，各地紛紛推出區域深化教育綜合改革方案。例如，2015 年廣東省政府發布《廣東省人民政府關於深化教育領域綜合改革的實施意見》；2016 年天津市政府發布《天津市教育綜合改革方案（2016-2020年）》；2016 年深圳市政府發布《深圳市深化教育領域綜合改革方案（2015-2020 年）》；2017 年青島市政府發布《青島市教育綜合改革方案（2016-2020 年）》等。一些縣（區）政府也發布了深化教育綜合改革實施方案，2016 年柞水縣政府發布《柞水縣深化教育領域綜合改革實施方案（2015—2020 年）》；2018 年深圳市羅湖區政府發布 《羅湖區深化教育領域綜合改革實施方案（2018-2020 年）》，等等。區域教育綜合改革從起步階段的「城鄉二元」教育綜合改革，到拓展階段的「城鄉統籌」教育綜合改革，再到深化階段的「深化統籌」教育綜合改革，每一個階段都有特有的內涵實質。起步階段的「城鄉二元」教育綜合改革主要以農村與城市教育綜合改革為主要內容。「農村教育綜合改革就是以經濟建設為中心，經濟、科技、教育相結合，普教、職教、成教統籌配套，由政府牽頭、各部門協助進行的農村教育改革。」「農村教育綜合改革要進一步調整和優化農村教育結構，堅持『三教統籌』和『農科教結合』。」「三教統籌」及「農科教結合」是其核心要義。「城市教育綜合改革要形成統籌經濟、科技、教育的領導體制，部門、行業和社會組織參與教育改革、發展及管理的良好運行機制，基本配套的勞動、人事、教育制度。」教育「領導體制」「機制」「制度」改革是其核心議題。拓展階段的「城鄉統籌」教育綜合改革要求改變過去「城鄉二元」對立狀態，改變單一的農村教育綜合改革或城市教育綜合改革，統籌安排城鄉教育綜合改革。例如，重慶市政府在統籌城鄉教育綜合改革時強調，把教育擺在統籌城鄉發展重中之重的戰略地位，縮小城鄉教育差距，促進教育公平和諧，提升教育總體水平，包括推進城鄉教育布局結構改革、城鄉基礎教育改革、城鄉職業教育改革、城鄉學校教師編制制度改革、城鄉教育信息資源共享機制改革、城鄉教育幫扶制度和優質教育資源延伸機制改革、城鄉教育經費保障機制改革等。「統籌」的是城鄉之間的教育布局規劃、資源配置、政策規範及體制機制等，進而實現城鄉教育一體化發展。深化階段的「深化統籌」教育綜合改革是基於城鄉統籌進程中難以解決的教育體制性障礙問題而做出的重要改革。例如，天津市、青島市及深圳市羅湖區政府在深化統籌教育綜合改革時強調，要「聚焦深層次的制度瓶頸，找准改革的發力點和突破口，深化教育領域綜合改革」， 「實現教育重點領域、關鍵環節改革取得突破性進展」， 「在區域教育發展關鍵環節、重點領域推進一系列結構性改革和原創性探索；全面提高教育質量」。可見，「深化」的是重點領域、關鍵環節及深層次問題，促使教育發展更加公平、更有質量。農村是一個區域，城市也是一個區域，農村教育是一個整體，城市教育也是一個整體，但相較於全國及全國的教育而言，他們就是局部與整體的關係，全國教育是整體，農村教育或城市教育即局部。在特定的歷史時期及社會發展階段，局部教育綜合改革起到了積極的作用，如推進農村教育綜合改革的區域，教育結構更加趨於合理，普通教育與職業教育、成人教育統籌發展得到了普遍重視，農村經濟和社會發展質量水平不斷提升。「通過城市教育綜合改革，使城市教育改革達到一個新的廣度，使政府對教育的統籌和決策達到一個新的力度，使教育體制改革達到一個新的深度，使城市教育發展達到一個新的高度。」雖然如此，這種局部的教育綜合改革難以完成教育發展的整體性、系統性訴求，使得城市與鄉村本來就存在的「鴻溝」進一步擴大，造成全國乃至同一區域內的城鄉教育發展越來越不均等，城鄉教育發展質量差距越來越大。「城鄉統籌」「一體化發展」則成為區域教育綜合改革的重要訴求，「世界並無城—鄉二元的事；若有什麼的話，那就是城—鄉連續性（urban-rural continuum）」。「未來的教育必須成為一個協調的整體，在這個整體內，社會的一切部門都從結構上統一起來。這個教育運動是不可抗拒的和不可逆轉的。」2006 年教育部在推進城鎮教師支援農村教育工作時強調，「推進城鎮教師支援農村教育工作，是貫徹落實『城市支持農村、工業反哺農業』重要方針的具體行動，是統籌城鄉教育協調發展、優化教師資源配置、解決農村師資力量薄弱問題的重大舉措，具有重要的戰略意義和現實意義」。其中，蘊含着「城鄉統籌」及「一體化發展」思想。城鄉教育一體化的深入發展，一些制度性瓶頸問題難以解決，使得教育改革進入了「深水區」，「深化統籌」城鄉教育發展成為新時代區域教育綜合改革的主要議題。教育部在深化教育領域綜合改革時強調，「隨着我國教育改革進入深水區、攻堅期，涉及面更廣、關聯度更高，破解深層次矛盾和問題難度更大」。「以破解制約教育科學發展的關鍵領域和薄弱環節為突破口，以加快轉變教育發展方式、完善推進教育改革的體制機制為着力點，不失時機深化教育領域綜合改革。」故而，區域教育綜合改革在過程上經歷了從城市與鄉村教育綜合改革的「點上建設」，到城鄉統籌的「面上鋪開」，再到深化統籌的「體上創新」，實現了從「點」到「面」再到「體」的整體深化。「體系建設」涵蓋農村教育體系、城市教育體系及現代教育體系。改革開放初期，不管是農村教育還是城市教育，亟需構建起與農村及城市經濟社會發展相適應的農村教育體系及城市教育體系，以便於促進農村及城市教育的快速發展。在推進農村與城市教育綜合改革的政策文件中，都明確要求構建適應現代化發展需要的教育體系。這種農村與城市教育體系是一種二元分割的城鄉教育體系，是與當時經濟社會發展相適應的較為初級的教育體系。起步階段，這種以「體系建設」為主要內容的區域教育綜合改革具有起點較低、綜合性不強及質量不高等特點。隨着區域教育綜合改革的不斷推進，農村教育體系及城市教育體系難以滿足城鄉經濟社會發展的需要，在「城鄉統籌」的影響下，這種城鄉教育體系逐漸被打破，一種新的適應城鄉經濟社會發展需要的現代教育體系亟待建立。《2003-2007 年教育振興行動計劃》提出，要構建和完善中國特色社會主義現代化教育體系。主要從全面普及九年義務教育、基本普及高中階段教育、積極發展各類高等教育及大力發展職業教育和成人教育等方面進行了系統構建，形成了體系更加完整、布局更加合理、發展更加均衡的現代教育體系。新體系滲透着城鄉一體化、均衡化發展的內涵。教育體系構建意味着從面上完成了對區域教育綜合改革內容的設計，但僅有外在體系還難以滿足區域教育綜合改革縱深發展的需求，還需要對體系化內容的指標化落實。例如，在國家層面上，教育部在深化教育領域綜合改革方案中強調，要「研製學生綜合評價標準，探索建立中國特色教育質量監測評價辦法」。在地方層面上，重慶市政府、羅湖區政府在教育綜合改革方案中分別指出， 「研究制定統籌城鄉教育強區強縣評價指標體系」， 「健全各類評價指標體系」。整體而言，區域教育綜合改革在內容方面，經歷了起步階段的「單一體系」，到拓展階段的「全面體系」，再到深化階段的「指標落實」，實現了改革內容從「外」到「內」的逐步深化。「效率」問題一直伴隨着我國教育改革發展的進程，改革開放初期推進的教育改革體現得尤為突出。例如，推進農村教育綜合改革的文件要求「加快農村教育事業的發展」，開展城市教育綜合改革的政策強調「進一步推進城市教育綜合改革」，等等。顯然，這些教育政策都在強調「加快速度」「提高效率」。「由於改革開放伊始，百廢待興，資源的匱乏仍是當時經濟社會的基本狀況。這就使得我國改革開放以來的教育發展仍是以『效率優先』為基本遵循。」隨着我國社會現代化進程的不斷加速推進，教育資源豐富程度不斷提高，在逐步滿足教育發展需要的同時，教育公平則成為新時期區域教育綜合改革的價值追求。教育部在推進義務教育均衡發展時強調，「把義務教育工作重心進一步落實到辦好每一所學校和關注每一個孩子的健康成長上來，有效遏制城鄉之間、地區之間和學校之間教育差距擴大的勢頭，逐步實現義務教育的均衡發展」。實現城鄉之間、地區之間以及校際之間均衡發展，逐步成為「城鄉統籌」發展階段區域教育綜合改革的重要任務。「教育既應均衡發展更要公平發展」，「公平不僅包含均衡，而且比均衡更加全面深入」。隨着我國社會現代化水平的進一步提升，教育均衡發展逐步邁向更公平的深化發展階段，尤其是區域教育綜合改革進入「深化統籌」階段以後，教育公平更加成為教育改革發展及教育政策關注的重心。例如，廣東省政府、深圳市羅湖區政府在深化教育領域綜合改革過程中分別強調， 「促進教育公平、提高教育質量，着力推進教育治理體系和治理能力現代化」，「以促進教育公平、提高教育質量為主線，打造具有羅湖特色的『精品教育』」。因此，區域教育綜合改革在價值取向上，經歷了從起步階段的「強調效率」，到拓展階段的「重視均衡」，再到深化階段的「凸顯公平」，實現了價值內涵的深度轉變。（一）重視政策驅動與改革自覺相結合
政策是國家政權機關、政黨組織等為了實現自己所代表的階級、階層的利益與意志，以權威形式標準化地規定在一定歷史時期內應達到的奮鬥目標、遵循的行動原則、完成的明確任務、實行的工作方式、採取的一般步驟和具體措施。「政策明顯是一件『對價值觀進行權威性配置』的事情；政策是對價值觀的可操作性表述，是『對法定意圖的表述』。」我國區域教育綜合改革發展歷程表明，政策驅動成為改革的重要邏輯，滲透着「自上而下」的改革意蘊,體現為「政府主導、學校與社會參與」的運行模式。不管是起步階段的「農村教育綜合改革」「城市教育綜合改革」，還是拓展階段的城鄉統籌教育綜合改革以及深化階段的深化統籌教育綜合改革，都是在政策驅動邏輯下，遵循「目標—方案—執行」路徑展開的，這種政策驅動型的自上而下的區域教育綜合改革，有助於統籌規劃區域教育發展布局，有助於集中力量解決教育發展中的重點難點問題，有助於統籌資源改進教育發展中的薄弱環節，有助於實現區域內教育發展的相對均衡。雖然如此，這種「自上而下的改革由於自身特性和適用範圍的限制，無法控制政策末端的變革行為，從而使得某些改革常常流於形式」。「任何教育改革，即便最初是由外部社會所發動與推動，也必須同時有着來自教育系統自身的內在需求，或者至少在改革發動之後也必須逐步成為教育系統自身的內在需求。否則，發動之後便是擱淺，形式之外便無內容，所謂順暢推進、圓滿成功云云，根本無從談起。」故而，隨着改革的不斷深化，僅有政策驅動抑或行政命令，還難以有效實現區域教育綜合改革的發展目標，還需要藉助區域內部教育改革的意願與動力，需要區域教育內部不同主體不斷彰顯自身的積極性、主動性及創造性，需要改革者對教育改革具有一種內在欲望、迫切願望及真誠期望，從思想上、行動上主動作為、敢於作為、精於作為，真正讓改革成為教育發展的一種新常態、一種新樣態。這種始於內部的改革自覺是實現區域教育綜合改革深化發展的重要保證，對於區域教育綜合改革走向高質量、有特色的發展具體決定性意義。無疑，政策驅動與改革自覺相結合體現了政府主導與學校、社會積極參與的多元主體共治的基本內涵，是新時代區域教育綜合改革深入發展應堅持的重要形式。區域教育綜合改革進程中的「體系建設」蘊含着全面改革的內涵。體系泛指一定範圍內或同類事物按照一定的秩序和內部聯繫組合而成的整體，是不同系統組成的系統。體系具有整體性、系統性特點。「無論是從教育的存在形式、個體內部的成長要素、個體外部的教育因素、教育教學實踐活動，還是人的發展過程，亦還是人的知識結構、能力系統和思維特點來看教育，教育無疑是一個複雜的巨系統。」全面改革無疑是實現區域教育綜合改革的內在要求，體現出區域教育整體性發展思維，既需要發展普通教育，也需要推進職業教育；既要辦好城市教育，也要辦好鄉村教育；既要重視學生的全面發展，也要關注學生的個性培養，等等。農村教育體系、城市教育體系以及現代教育體系都包含着其內在的區域教育綜合改革發展的整體需求，農村教育體系改革涉及教育觀念轉變、教育結構調整、堅持「三教統籌」、實行農科教結合等，而現代教育體系改革則涉及立德樹人導向、資源配置方式、人才培養模式、教育結構、考試招生制度及現代治理體系等。全面改革解決了區域教育綜合改革發展的「全面性」問題，但這種「全面性」存在着「大而全」及「缺乏特色」的局限，尤其是深化階段的區域教育綜合改革，很多區域沒有能夠紮根本地區，僅僅依據國家教育政策，「依葫蘆畫瓢」式地構建出缺乏區域鮮明特點的教育綜合改革方案，這些方案內容大同小異，沒有實質性的區別。「區域教育綜合改革的千篇一律，不只是讓『區域性』受傷，而且與改革的初衷漸行漸遠。」這就需要在「全面性」的基礎上，重點突破一些關鍵領域及重要問題，圍繞關鍵領域或重點問題進行系統設計，讓關鍵領域或重點問題凸顯區域特色，不斷做實、做細、做亮，並統籌協調好與其他工作的關係。中國教育科學研究院在教育綜合改革實驗區建設的過程中，緊緊圍繞解決重點難點問題的改革思路，鼓勵各實驗區基於重點改革項目形成實施方案，統籌推進重點改革項目，並以重點項目引領輻射其他相關項目，實現整體協調發展。故而，全面改革與重點突破相結合體現了全面與局部、共性與個性、一般與重點的辯證思維，是新時代深化區域教育綜合改革應秉持的方法論。區域教育綜合改革有序推進需要有理論的引領與支撐，進而形成區域教育改革的模式與特色。因為適切的理論總是始於並高於現實的教育實踐，不僅能夠科學地回答教育綜合改革及其各要素「是什麼」，也能夠深刻系統地分析「為什麼」，以及理性地闡明「怎麼辦」。所以，「如果沒有運用理論知識作指南，就像是在專業教育領導藝術的迷宮裡盲目摸索，希望採取恰當的策略，然而卻只能邊做邊猜」。對區域教育綜合改革的踐行者而言，要能夠在改革實踐中重視理論、學習理論、運用理論，真正發揮理論的價值，讓理論散發出「迷人」的魅力，引領改革實踐穩步前行。在農村教育綜合改革起步階段，《全國農村教育綜合改革實驗區工作指導綱要（試行）》就強調，「各實驗縣要重視加強教育科學理論的學習與研究，綜合改革必須依靠教育科研的指導」。雷克嘯指出，「要加強理論研究，以保證農村教育綜合改革實踐的健康發展」。故而，重視理論研究，強化理論引領區域教育綜合改革就顯得尤為重要。新時代的區域教育綜合改革需要直面教育實踐中的真問題，理論研究者須以高度負責的精神與改革者、實踐者「同頻共振」。一方面，要改變過去教育科研「言必稱西方」的「西化思維」，真正扭轉以「水土不服」的西方教育理論直接指導教育實踐的局面；另一方面，要改變過去教育科研「閉門造車」「苦思冥想」的「封閉思維」，改變以「脫離實踐」的教育理論指導教育實踐的現象。不管是「西化思維」，還是「封閉思維」，都不適應新時代教育科研發展所需。習近平總書記指出，「辦好中國的教育，必須堅持中國特色社會主義教育發展道路，紮根中國、融通中外，立足時代、面向未來，發展具有中國特色、世界水平的現代教育」。新時代的教育科研創新要求科研人員必須紮根中國大地、紮根不同區域，在實踐中「寫好」區域教育綜合改革研究的「大文章」，創新區域教育綜合改革的理論成果，真正為區域教育綜合改革實踐貢獻理論智慧與實踐方案。中國教科院下城實驗區就在院專家的引領下，按照「生命—人—教育—教育的思想、方法—教育的內容」的邏輯演進，生成具有下城本土特色的區域教育生態理論，成為下城教育綜合改革發展的理論基石，既彰顯了理論價值，也凸顯了實踐特色。因此，理論引領與科研創新相結合成為新時代區域教育綜合改革高質量發展的重要基礎。區域教育綜合改革經歷三十多年的實踐探索，逐步走上正軌。在新時代的教育綜合改革發展中，區域教育綜合改革還需要步子再大一些，力度再深一些，區域性更凸出一些，特色更鮮明一些，讓一個個具有鮮明特色的區域教育板塊組成全國「五彩斑斕」的教育版圖，呈現出區域教育發展的勃勃生機與活力，真正實現教育發展的「百花齊放」，促進教育質量的整體提升。來源 | 《教育理論與實踐》2022年第22期
作者 | 徐金海（中國教科院基礎教育研究所研究員）
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