鑽石舞台

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當前，經濟下行疊加疫情影響，樓市不再火爆，中國房地產行業已經入冬。對地方政府來說，這絕不是簡單的財政收入減少的問題，而是區域經濟賴以發展的土地財政事實上已經難以為繼，城鎮化新動力尚未找到的嚴峻問題。

分稅制改革後，房地產行業成為內需主動力源，依賴於以土地為信用基礎和土地出讓金為主要收入來源的政信模式，地方政府完成了大規模的基礎設施投資建設、產業發展、民生保障等，實現了持續的經濟社會發展。但隨着房地產行業下行，地方政府一方面財政收入大幅下降，另一方面財政支付壓力卻越來越大，收支缺口越來越大，地方政府債務風險增加，傳統的政府融投資模式徹底打破。

對於城投類公司來說，未來雖然可期，但未來並不是坦途，恐怕更大的挑戰還在後面，未來也將迎來真正的挑戰。

土地財政難以為繼，這也意味着城投公司的傳統發展模式走到了盡頭。

城投公司實際上也與土地財政密不可分，依賴土地財政一路發展起來。城投公司依靠土地資源的變現迅速做大資產規模，依靠地方政府的投資獲得大量的基礎設施建設的委託代建業務，也依靠政府資金解決債務問題。從本質上說，城投公司從資金到項目都依賴地方政府在土地財政下的輸血，是政府主導下的「代融資、代投資、代項目管理」發展模式：

第一，從投融資角度講，城投公司的融資壓力和債務風險將越來越大，融資職能將不斷強化。以前，財力強的地方政府給城投公司的融資壓力小，財力弱的地方政府給城投公司的融資壓力大。但未來，幾乎所有的地方政府財政都面臨收支缺口加大的局面，城投公司將不得不承擔更多的城市及產業投資任務，融資壓力將劇增，債務風險將進一步增加。

第二，從業務角度講，城投公司的發展面臨嚴峻挑戰，市場類業務必須要加快發展。傳統上城投公司的業務基本來源於地方政府投資的項目或者政府的公共服務支出形成的業務。例如，城投公司的委託代建業務、城市資源服務業務等。但未來，地方政府的基礎設施投資能力明顯受限、公共服務支出也將嚴格控制，因此，城投公司從地方政府獲得的業務增長空間有限甚至會下滑，城投公司的發展將面臨巨大的困難。

凡事預則立、不預則廢，城投公司必須要思考如何在未來生存、發展下去，甚至發揮對地方政府更大的作用。

城投公司發展階段不一樣，面對外部環境的策略也必然不一樣，不可能純粹模仿、走別人的路。從實際表現看，有些城投公司已經完成轉型升級，成為優秀的國有企業，有些城投公司正處於轉型升級期，有些城投公司則還處於前市場化階段，情況各有不同。

01

完成轉型的城投公司該如何加速發展

土地財政終結對完成轉型升級的城投類公司影響挺大，壓力劇增，但也給這類城投公司發展帶來了重要的戰略窗口期。

這類城投公司完成了從政府主導向政府引導的市場化模式轉型，已經剝離替政府融資的功能，建立現代企業制度，成功實現市場化轉型，主營業務突出、經濟效益良好，擁有較強的業務自主權，在某些業務領域具備競爭優勢，具備自我造血能力和可持續發展能力。這類企業業務有競爭力，具有較強的企業信用，抗風險能力強。

顯然，完成轉型升級的城投公司已經先於土地財政終結實現了自身的轉型，實現了市場化、實體化發展，資產結構合理，經營質地高、經濟效益好，對於土地及地方政府財政資金的依賴性大大降低，因此地方政府輸血能力大幅降低、政府投資類項目減少會讓它們承壓，但並不會傷筋動骨。

但顯然，未來它們也將承受巨大的壓力，所謂「能力越大、責任越大」，地方政府將讓這類城投公司承擔更多責任、更大的任務，也必然推動這類城投公司超常規發展。

在這種情況下，完成轉型升級的城投公司將圍繞着三個核心實現逆周期發展：

第一，資本運作。這類城投公司將成為城市及產業發展的主要市場化投融資抓手，任重道遠，單純依靠傳統的融資渠道、融資模式已經完全滿足不了區域經濟發展的需要。因此，這類城投公司要明確自身作為地方政府國有資本經營主體的定位，強化資本運作職能，建立多層次、多元化的投融資體系。

這類城投公司的資本運作有兩個着力點。一是大力培育、發展金融、類金融業務板塊，全力打造地方性金控平台，強化產融結合能力。二是推動子公司或優質業務上市，通過借殼上市或IPO等方式推動資本證券化在當前資本市場下具有較大機會。

第二，跨區域發展。這類城投公司對地方政府擁有的資源、項目等掌控力已經很強，當地的資源、市場已經遠遠無法容納這類城投公司的發展。因此，城投公司應該放眼全國甚至全球獲取優質或低估資源、資產，通過多種方式實現跨區域經營。

這類城投公司的跨區域發展有兩種方式：一是強化自身的品牌、管理、團隊能力，通過對外併購、投資等方式實現品牌輸出、管理輸出等，加快自身發展。二是通過股權方式，以股權多元化、混合所有制改革等方式與其他央企、地方國企、優秀民企合作，以專業化投資管理實現跨區域發展。

第三，集團化發展。一流城投公司必然是一流的集團。因此，這類城投公司必須要建立適合自身的成熟的集團管控模式，建立集團-業務子集團-項目公司三級發展架構，優化流程、規範管理，提高集團的集約化管理水平。

這類城投公司的集團化發展要注意兩個問題：一是要以集團化模式提高對業務的支持力度，對子公司的戰略、關鍵人員、關鍵事項等進行有效管理，支持業務差異化定位、市場化發展。二是要強化集團的合規管理，強化風控體系、內控機制建設，覆蓋所有子公司、所有業務、所有人員、所有環節。

02

轉型期的城投公司該如何破局

土地財政終結對處於轉型期的城投公司影響非常大，轉型升級的窗口期縮短，轉型升級的困難劇增，如逆水行舟，不進則退。

所謂轉型期的城投公司，是指從政府投融資平台向市場化國有企業轉型的城投類公司，處於依靠政府信用發展模式向企業信用發展模式轉型的階段。

在轉型期內，替政府融資的功能已經剝離，初步完成了政企分開，但城投公司的主業單一（主要是融資和委託代建）、市場經營類業務沒有競爭力，主要依靠政府資金支持、造血能力不足，現代企業制度還不完善，不具備可持續發展能力的城投公司，這類城投公司正在從政府輸血向企業造血的階段艱難轉型。

在土地財政難以為繼的情況下，這類城投公司底子薄、經營性資產不足、市場經營類業務少、造血能力弱，地方政府財力的突然下降帶來其資金、項目的雙重打擊，影響非常大。如果應對不當，極有可能陷入發展乏力、債務爆雷的巨大困境之中。

在這種情況下如何擺脫困境？這類城投公司要抓住以下四個問題：

第一，業務發展。這類城投公司剛轉型不久，以公益類業務為主，以融資和委託代建為主，業務結構單一，市場化業務匱乏，依賴財政資金輸血，經營現金流非常少，經濟效益不佳。在土地財政難以為繼、地方財政對城投公司輸血能力下降的情況下，這類城投公司必須要在市場中謀求新路。

發展市場類業務要注意四點：

一是業務市場化。改變公益類業務為主的業務結構，提高經營能力。二是要充分利用自身的資源等優勢，規避自身的劣勢，發揮國有資本的帶動作用，實現合作共贏。三是業務布局要調整，以城市建設和運營為主要方向，以實體產業為依託，並不斷向產業上下游產業鏈延伸。四是抓大項目，以項目為抓手，建立項目自平衡的市場化模式。

第二，管理規範化。這類城投公司轉型之後，必須要從行政機關管理模式向公司管理體系轉型，明確地方政府與城投公司之間的關係，賦予城投公司獨立的市場經營地位，支持城投公司市場化發展。

為此，這類城投公司應該做四件工作：一是建立規範的國資監管，從行政命令式管企業向法制化管資本轉型，建立現代國資監管體系。二是建立規範的城投公司治理體系，明確黨組織、董事會、監事會、經理層等治理主體的定位、職權及議事規則。三是建立精簡高效、科學合理的組織架構和部門崗位體系；四是建立規範化、科學化、標準化管理體系，明確計劃、財務、投融資、工程管理等管理流程及規範，提高效率，防範風險。

第三，隊伍優化。這類城投公司剛轉型成功，隊伍的理念、素質能力等需要提升，缺乏市場化、專業化人才。因此，這類城投公司應該着重抓隊伍建設，通過建立隊伍的選育用留機制，建立以崗位為核心的隊伍管理體系。

為此，要解決以下三個問題：一是以崗位為核心明確任職資格要求，明確哪些是公司的核心崗位、核心人才，推動人崗匹配。二是建立市場化選人用人體系，經理層推行任期制和契約化管理，有條件的子公司推行職業經理人制度，引進優秀專業人才，優化人才結構，三是通過薪酬績效、中長期激勵等方式解決內生動力問題，建立效率優先、兼顧公平的內部分配機制。

第四，投融資及債務危機防範。這類城投公司必須要轉變政府主導的投融資模式，嚴守隱性債務紅線，控制企業債務風險。

為此，這類城投公司要抓住以下四個關鍵問題：一是融資結構要調整，要堅決控制融資帶來的債務危機，逐步建立直接融資為主、間接融資為輔的融資結構。二是要轉變融資模式，從單純的債權融資向債股結合融資模式轉變，有條件的可以通過上市方式打通證券市場。三是投資市場化、專業化，關注投資回報率等。四是債務統籌，綜合運營債務展期等各種債務運作方式管控債務風險。