國家建構的難題之一，是國家既要有足夠的能力保衛疆域、實施法律、維護社會秩序，同時，其權力又要有所約束，防止被濫用並用來欺壓人民（Weingast，1995；Qian and Weingast，1997）。從理論上說，有兩種機制可以幫助我們應對這一難題：一是權力的橫向約束機制，一是權力的縱向約束機制。橫向約束機制是在同一級政府內部，通過權力橫向分立，如立法權、司法權和行政權分立，使權力相互約束和制衡。縱向約束機制則是在中央政府、地方政府和社會之間，通過權力和責任在縱向維度的劃分，形成中央監督、地方治理和社會問責的相互關係，從而對中央政府和地方政府，特別是對地方政府，形成約束。當然，這兩種機制可以結合在一起，聯邦制就是把這兩者結合起來的一種國家體制。所以，孟德斯鳩（1997：130）說，「聯邦共和國既由小共和國組成，在國內它便享有每個共和國良好政治的幸福；而在對外關係上，由於聯合的力量，它也具有大君主國所有的優點」。
歷史上中國作為中央集權的郡縣制國家，與聯邦制國家相比，其一大特點是權力在中央政府和地方政府內部都是一元化的，不存在嚴格意義上的權力橫向分立。因此，在解決上述難題上，中國難以利用橫向約束機制。不過，郡縣制包含的多層級政府系統為中國利用和發揮縱向約束機制的作用提供了可能性。已有學者指出，在當代中國國家治理方面，縱向約束機制確實在一定程度上發揮着作用，有助於推動經濟增長、改善公共事務治理和提高政府對民眾訴求的回應能力（Montinola，Qian and Weingast，1995；Qian and Weingast，1997；Xu，2011；Ma，2012；Su and Meng，2016；Cai and Zhou，2019；聶輝華、李靖、方明月，2020；曹正漢、鍾珮、聶晶，2021；鄭思堯、孟天廣，2021）。因此，在中國，如何建構權力的縱向約束機制，以及在何種條件之下這種機制能有效地發揮作用，是國家建構和國家治理上的重大問題。
對於上述問題，當代學術研究以錢穎一等為代表，他們以20世紀80年代和90年代中國地方分權改革和市場化改革為背景，提出「中國特色的經濟聯邦制模型」，設想郡縣制國家建構縱向約束機制的一種方式（Montinola，Qian and Weingast，1995；Qian and Weingast，1997）。不過，這一模型是參照聯邦制提出來的，模型所依賴的一個關鍵性條件是，中央政府和地方政府分別在全國性事務和地方事務上擁有制度化的、充分的、不受對方干預的自主權，這也是聯邦制的一個關鍵條件。然而，這一個條件與郡縣制的中央集權有衝突，「中國特色的經濟聯邦制模型」未能考慮這種衝突問題（Rodden and Rose-Ackerman，1997；楊其靜、聶輝華，2008）。此外，這一模型還有一個缺陷，即沒有把縱向約束機制的一個重要組成部分——社會問責——納入模型，因此，未能完整地描述這種機制的形成方式和運作條件。雖然布蘭查德和史萊佛（Blanchard and Shleifer，2001）修改了「中國特色的經濟聯邦制模型」，引入中央政治集權作為一個前提條件，使其接近於郡縣制國家的政治環境，但也未把社會問責納入模型，這就弱化了縱向約束機制的作用（曹正漢、馮國強，2016）。
在中國歷史上，對於上述問題，學者們曾作過系統性的思想探索，逐漸形成了一種國家理論。不過，這種思想探索不是以聯邦制為參照，而是以「天命觀」為基礎，通過「稱天以制君」建構國家與社會關係，並把它擴展為中央、地方與社會之間的相互約束關係。從這種思想探索中，我們可以提煉出與「中國特色的經濟聯邦制」有相似性但也有明顯差別的一種思想模型，本文稱之為「縱向約束體制」。在今天看來，這種思想探索的意義不在於它「稱天以制君」的政治哲學，而在於它揭示了縱向約束機制充分發揮作用的兩個重要條件：一是「統」與「治」分開，一是政權與治權分開，從而為分析國家建構和國家治理問題提供了新的視角，也為郡縣制轉型在思想上開闢了空間。
然而，歷史上的思想探索在當代未能得到繼續闡述和討論，當代學者也未能與古代學者展開充分對話，以至於在當代學術研究與歷史上的思想探索之間存在某種程度的斷裂。本文的目的是，梳理中國歷史上的思想探索，提煉中國歷史上的國家理論，嘗試在當代學術研究與古代思想探索之間建立聯繫。
在本文以下部分，筆者將首先闡述「縱向約束體制」作為一種思想模型在中國歷史上的建構方式和特徵，作為分析縱向約束機制之形成與發揮作用的一種理想類型。這種思想模型主要依賴縱向約束機制的作用，但又有別於聯邦制，而與郡縣制有某種內在聯繫。然後，筆者將討論縱向約束體制所依賴的兩個條件：統與治分開，以及政權與治權分開。在此基礎上，進一步討論歷史上學者們對於這兩個條件的探索，即探討如何實現這兩個條件。這種思想探索可分為三個維度進行考察：第一，在中央與地方關係上，如何把中央統治與地方治理分開，以解決二者之間的衝突；第二，在國家與社會關係上，如何把國家統治與社會治理分開，以便在二者之間取得平衡；第三，在中央政府內部，如何把政權與治權分開，以解決中央政府的兩種職能——代表職能與管治職能——的衝突問題。最後，筆者將以當代中國經驗為背景，簡要評述「縱向約束體制」作為一種思想模型在當代的意義。
對於幅員遼闊的大國來說，國家如何做到既強大同時又受到約束？對此問題，托克維爾（1989：106-120）提出一項原則，即集中統治與分散治理相結合原則，並指出聯邦制體現了這一項原則。早在托克維爾之前，孟德斯鳩（1997：130）就表達了同樣的觀點：「一個共和國，如果小的話，易亡於外敵；如果大的話，則亡於內部的邪惡。……要是人類沒有創造出一種政體，既有共和政體的內在優點，又有君主政體的對外力量，則很可能，人類早已被迫生活在一人統治之下了。」孟德斯鳩所指的政體是聯邦制，它能把中央集權與地方分權結合在一起，同時發揮兩者的作用。
在中國歷史上，也有一種相似的思想傳統，它蘊含着與聯邦制相似的「集中統治與分散治理相結合」原則。我們可以從這種思想傳統中提煉出一種思想模型——「縱向約束體制」，以區別於聯邦制。
為了闡述這種思想模型，我們需要先討論權力的一種約束方式——權力的縱向約束機制。
在國家內部，權力縱向約束的形成，需要通過建構國家與社會的關係來實現；對於幅員遼闊的大國來說，在中央政府之下有必要設立地方政府，相應地，縱向約束關係擴展為中央、地方與社會三者之間的相互約束關係。比如，在聯邦制國家，首先要在聯邦政府與全國人民之間，以及州政府與州人民之間，通過民選制度建立相互約束，組成國家與社會之間的相互約束關係。其次要在聯邦政府與州政府之間，通過聯邦憲法劃分聯邦權力與州權力，形成聯邦政府與州政府之間的相互約束關係。這兩者結合起來，構成聯邦制國家對權力的縱向約束關係。郡縣制國家的縱向約束關係的建構顯然與此有別。下面我們討論中國歷史上權力的縱向約束關係的建構方式。
在中國歷史上，國家與社會關係的建構不是以民選制度為基礎，而是以「天命觀」為基礎。「天命觀」把君主視為天之代理人，稱為「天子」，天子在天監督之下管理人間事務。同時，「天命觀」又把民提到了與天同等地位，視民心即「天心」，民意即「天意」，「民之所欲，天必從之」（《左傳·襄公三十一年》），「天聰明自我民聰明，天明畏自我民明威」（《尚書·皋陶謨》）。這樣一來，在君與民之間，政治理念包含着相互約束。一方面，君主必須依民意施政，才能履行對天的責任，而不得假借天意恣意妄為。如《左傳》所言：「天之愛民甚矣，豈其使一人肆於民上，以從其淫，而棄天地之性？必不然矣。」（《左傳·襄公十四年》）。另一方面，民眾擁有向君主表達訴求和投訴不公的自然權利，這種自然權利來源於「天」，而不是出自君主的恩賜。民眾只要認為自己的冤情有違「天理」，就有自然的投訴權利。如果君主不能為他實現公平，上天終將會替他伸張正義。因此，早在周代就有上訪制度，此後，歷代王朝都把上訪制度作為民眾表達訴求和投訴不公的重要渠道，以防止政府機構和官員過分背離民意（方強，2013：29-53）。
這種以「天」為政治和道德的最高權威，同時，又視民意為天意，建構君民之間相互約束關係，後人稱之為「稱天以制君」。「古人恐君之虐民，無以節制之，又恐人畏君之威，不敢進諫也，於是稱天以制之。……《春秋》一書，以元統天，以天統君。夫所謂元者，黎元之謂也，即人民也。既曰以元統天，則君當受民間接制裁矣。」所以，梁啓超（2016：44-45）說：
天子為天之代理人，在天監督之下以行政治，則本來之最高主權屬於天，甚明。然此抽象之天，曷由能行使其監督耶？吾先民以為天之知、能、視、聽，皆假塗於人民以體現之。民之所欲惡，即天之所欲惡。於是論理之結果，不能不以民為事實上之最高主權者。……天子對天負責，而實際上課其責任者則人民也。
當然，「稱天制君」之說並非一成不變，而是隨着「天」之觀念的變化而變化。最初的「天」，是一「有意識的人格神」，直接監督人間政治，可謂「主宰者的天」，故謂「皇矣上帝，臨下有赫，監觀四方，求民之莫」（《詩經·皇矣》）。董仲舒依據「主宰者的天」，提出「天譴事應論」，把天降災異與君主的過失相對應，視為「天譴」，警告君主應以正確的「人事」回應天意。到了唐代，「主宰者的天」已受質疑，柳宗元（2008：17-23）就提出「受命不於天，於其人」。因此，唐之後，「天譴事應論」逐漸失去影響力。但是，作為人類社會的最高權威，「天」在政治上的地位仍不可動搖。北宋宰相富弼（1004—1083）聽聞某官員上書「災異皆天數，非關人事得失」，憤然回應說，「人君所畏惟天！若不畏天，何事不可為？」也就是說，「天譴事應」固不可信，但政治關乎「天人關係」，這一原則不可破。在這種思想背景之下，「天譴事應論」逐漸被「天譴修德」和「天理修德」所取代（溝口雄三，2014a：3-49）。
值得指出的是，「稱天以制君」與民選制度的精神並不完全相悖，它包含着向民選制度轉化的可能性。孟子提出「是故得乎丘民而為天子」（《孟子·盡心下》），就包含了天子須得人民同意的觀念（楊幼炯，1984：18；蕭公權，1998：85-86）。這種思想在先秦時代大概不是只有孟子在宣揚，墨子也說：「明乎民之無正長以一同天下之義而天下亂也，是故選擇天下賢良聖智辯慧之人，以立為天子，使從事乎一同天下之義。」（《墨子·尚同中》）。至於由何人「選立賢者以為天子」，墨子未明言，後人理解也有分歧。一種理解是人民選，人民立（楊幼炯，1984：122；方授楚，2015；梁啓超，2016：181-182）。秦以後，此種「得乎丘民而為天子」的政治理念一直延續下來了。《禮記·禮運篇》云：「大道之行也，天下為公，選賢與能，講信修睦。」所謂「天下為公」，是指「天下非一人之天下，天下之天下也」（《呂氏春秋·貴公》）。所以，漢代鄭玄注云：「公，猶共也。禪位，授聖，不家之。」唐代孔穎達接受此說，認為「天下為公，謂天子位也。為公，謂揖讓而授聖德，不私傳子孫」（溝口雄三，2011：8-9）。因此，宋以後，「天譴」和「天意」對君主的約束已有名無實，明末東林黨人遂倡「公論」之說：「匹夫匹婦之所是，主與臣不得矯以為非；匹夫匹婦之所非，主與臣不得矯以為是」，主張以公論（即民意）約束君權和官僚權力（溝口雄三，2014b：195-197）。這意味着，在政治理念上，「稱天以制君」的「天」開始向「民」轉化。到清末民初，「天理」又進一步轉變為「天賦民權」，「稱天以制君」演變為「人民主權之說」。
2.」稱天以制君的擴展」——中央、地方與與社會之間縱向約束關係之建構對於幅員遼闊的大國而言，中央政府之下需要設立地方政府，相應地，權力的縱向約束的建構就需要擴展為中央、地方與社會之間相互約束關係的建構。在中國歷史上，這種縱向約束關係的建構也是以「天命觀」為基礎，我們可以視之為「稱天以制君」的擴展。
「稱天以制君」的擴展，是在以天子為核心的中央政府之下設立地方政府，中央政府的職責是維護全國統一、實施全國法律和監督地方政府，再由地方政府處理與民眾緊密相關的所有事務。在這種擴展模式中，天子和中央政府受命於「天」，替代「天」擔當民意的代表者，但不直接處理民眾事務，而是代表民眾監督地方政府，由地方政府負責為民眾辦理公共事務，並管理和控制民眾。在這種擴展後的「稱天以制君」模式中，雖然天子仍受命於天，但國家治理轉變為「中央監督，地方治理」模式，「中央」成為事實上的「天」，擔負天之職能。
在理想狀態之下，「中央監督，地方治理」模式具有如下特點：
第一，中央政府受天意（或天理）的約束，擔當民眾利益的代表者和代言人，承諾保障民眾的利益，實現經濟繁榮和社會公平，並以此為原則制定中央政策目標。不過，中央政府不直接向民眾兌現承諾，而是通過指導和監督地方政府，責成地方政府實現中央政策目標的方式，兌現對民眾的承諾。
第二，地方政府在中央政府監督之下實施中央政策目標，兌現對民眾的承諾，同時，管理和控制民眾，維護社會秩序。如果地方政府偏離了中央政策目標，或者其行為損害了民眾利益，民眾可以向地方政府投訴，要求改正其錯誤，也可以向中央政府投訴，要求中央政府糾正地方政府的不當行為，懲罰地方官員。
第三，如果中央政策目標嚴重偏離了民眾利益，或者，中央政府不能監督地方政府按民意施政，那麼，民意就轉化為「天意」，中央政府將失去執政的合法性，面臨政權更替的危險。
在上述理想化的模式中，中央、地方與民眾之間包含着相互約束關係。不過，這種模式留下了一個關鍵性問題：假設中央政府受制於「天意」，擔當民眾利益的代表者和代言人，即承擔政治上的代表職能，這種假設有何實際意義？從政治理念上說，這種假設來源於「天下為公」的思想。天下為公，意味着中央政府在政治上就應擔當人民的代表，因為天下（包括政權）是公共的，是萬民的，不是一家一姓的私產。然而，除此之外，中央政府還承擔了另外一項重要職能，即法律上的管治職能。這一項職能是指，中央政府若要有效地統治國家和保衛國家，就需要集中必要的權力，對全國人民行使最高的法律管治權。也就是說，上述理想化的模式賦予了中央政府同時承擔兩種職能，一為政治上的代表職能，一為法律上的管治職能。然而，這兩種職能常常發生衝突。一個掌握統治人民的最高權力的中央政府，如何可能又代表人民的利益和保護人民的權利，而不是利用手中的權力壓制人民和掠奪人民？因此，上述問題在於，在何種條件下，中央政府能同時履行這兩種職能而不至於發生嚴重衝突？對於這一問題，我們將在下文再作討論。
依據「中央監督，地方治理」模式建構的國家體制即是本文所說的「縱向約束體制」。當然，此種「縱向約束體制」並非完全對應於歷史上實際存在的國家治理體制，但可以視為中國思想傳統中蘊含的一個理想模型。
對於上述意義的「縱向約束體制」，一種簡化模型是忽略地方政府的多個層級，只考慮單一層級的地方政府，同時，也忽略中央政府內部的權力結構，把中央政府視為單一的行動者。作此簡化之後，這種縱向約束體制可概括如圖1所示：
在圖1中，中央、地方與民眾三者之間包含着相互約束關係。這種相互約束關係蘊含的縱向約束機制表現為：
第一，中央政府執掌政權，制訂和實施全國法律，制訂中央政策目標。同時，中央政府也擔負着對民眾的責任，需要向民眾作出承諾，並通過實際的政績贏得民眾支持，以獲得政權的合法性。
第二，地方政府負責實施中央政策目標，兌現對民眾的承諾，並管理和控制民眾。但地方政府受中央政府監督，也面臨來自民眾的投訴和抗議，因此，有壓力回應民眾的訴求。
第三，民眾處在地方政府的直接管理之下，但他們可以參與地方治理，向地方政府表達訴求和提出抗議，也可以向中央政府投訴。
第四，中央政府受制於民意的壓力。如果中央政府長期不能兌現對民眾的承諾，或者，其政績長期不能令民眾滿意，那麼，它就將逐漸失去民眾支持，社會上各種思潮和輿論也將應運而生，威脅中央政權的穩定。這種社會壓力累積到一定程度，將迫使中央政府調整政策和改革制度，回應民眾的呼聲。
在上述基本模型中，可以引入多層級地方政府，不改變中央、地方和民眾之間的相互約束關係，而且還使得這種關係更加有效。為了說明這一點，我們只需考慮兩級地方政府——省級政府和縣級政府，忽略省之下的市（地區）政府，也忽略縣之下的鄉鎮政府。
首先，引入省級和縣級政府之後，在中央、省、縣和民眾之間，其包含的相互約束關係依然存在，但這也帶來中央與地方關係及國家與社會關係的相應變化。這種變化主要表現在兩個方面：一是「中央監督」的方式有所變化，即中央政府通常只需直接監督省級政府，把縣級政府委託給省級政府監督；二是不同層級的地方政府在職能上有所區分，由原來籠統地說「地方治理」，變成縣級政府是地方治理的主體，省級政府除了負責省域治理之外，其主要職責是指導和監督縣級政府。
上述第一個方面的變化，使得中央政府可以採用分省治理的策略，由省級政府承擔本省範圍內幾乎所有的行政管理、社會管理和經濟管理的責任。第二個方面的變化提高了民眾對地方政府的監督和投訴能力，民眾直接投訴的對象變成了縣級政府，而且只需向省級政府投訴就可以發揮作用，監督和投訴成本下降了。因此，這兩個方面的變化在一定程度上強化了中央、省、縣和民眾之間的縱向約束的關係。
其次，在中央、省、縣和民眾之間，相互約束關係既構成一個整體，又派生出一種新的形態，即在一省之內，省、縣與民眾之間的相互約束關係。在一省之內，縣級政府處於省級政府監督之下，又受到民眾投訴和抗議等約束，所以，縣級政府處於上下約束的關係之中。同時，省級政府也受到來自民眾的某種程度的約束，因為民眾有可能向中央政府投訴，也有可能訴諸公共輿論以表達不滿，所以，省級政府也在一定程度上受制於這種相互約束關係。這種一省之內的相互約束關係，因為有中央政府作為外部監督者，相對來說更易於發揮作用。
當然，上述結論是有限度的，不能說地方政府的層級越多，縱向約束的關係就越有效，原因是，隨着地方政府的層級增多，自上而下的管理與控制效率將下降，同時，自下而上的信息反饋和投訴也易於受阻，這將削弱縱向約束的有效性。
縱向約束體製作為一種思想模型，有別於歷史上和當代實際運行的郡縣制。郡縣制的主要特徵是以「中央治官，地方治民」為原則，建構中央、地方和民眾之間的關係（曹正漢，2011，2017）。當然，「中央治官，地方治民」包含「中央監督，地方治理」的某些功能，如果地方政府在地方事務上擁有相當大的自主權，那麼，郡縣制就接近於縱向約束體制。但是，兩者之間仍然存在重要差別，這種差別主要表現在以下兩個方面：
第一，郡縣制包含的「中央治官，地方治民」原則賦予中央政府一個巨大的權力：任命、考核、監督和懲罰地方官員的權力，即所謂的「治官權」。這一個權力使得中央政府通過控制地方官員，能夠直接干預和控制地方事務，削弱了中央、地方與民眾之間的相互約束關係。
第二，在縱向約束體制之下，地方治理權掌握在地方政府手中，中央政府除了維護國家統一和實施全國法律之外，主要行使監督權，因此，較容易在中央統治與地方治理之間維持平衡關係。然而，在維繫這種平衡關係上，郡縣制最大的困難是中央政府掌握的治官權具有自發擴張趨勢。通常情況是，中央政府為了確保政權穩定，傾向於對地方官員進行嚴密監督和控制，使得地方官員俯首聽命於中央。同樣，地方官員為了確保自身安全，也傾向於對社會實施嚴密監管，防止地方社會和民眾出亂子。這種傾向易於導致中央統治力量過於強大，並嚴重削弱地方治理能力。這是歷史上學者批評郡縣制的主要原因，認為它有利於中央統治，而不利於地方治理（曹正漢，2019）。當代學者提出「一統體制與有效治理的矛盾」（周雪光，2011，2017），也是基於這個原因。
然而，儘管存在上述差異，郡縣制仍然具有向縱向約束體制轉變的可能性，原因是，郡縣制包含的「中央治官，地方治民」原則具有可塑性。如果「中央治官」不是指中央政府掌握任命地方官員的無限權力，而是依據國家法律監督地方官員，那麼，「中央治官」就接近於「中央監督」。類似的，如果「地方治民」不是指地方政府擁有管理和控制民眾的無限權力，而是指擁有處理地方公共事務的自主權，並且這種自主權的行使受到地方民意的約束，那麼，「地方治民」也就接近於「地方治理」。這意味着，在一定條件下，「中央治官，地方治民」可以轉變成 「中央監督，地方治理」模式。因此，郡縣制具有很大的可塑性，如果加強中央治官權，強化對地方官員的人事控制，它就變成「一統體制」（周雪光，2017）；如果強化地方治理權，並提高地方社會的參與能力，它就將向縱向約束體制演變。
縱向約束體制與聯邦制有一點相似之處，那就是它們都採用了托克維爾所指出的「集中統治與分散治理相結合」原則。在本節，筆者將進一步論述這種理想化的體制若要有運作的可行性，需要具備何種條件。在中國歷史上，學者們論及的條件主要有兩個：一個是統與治分開，包括在中央與地方關係上，把中央統治與地方治理分開，以及在國家與社會關係上，把國家統治與社會治理分開；另一個是在中央政府內部把政權與治權分開。
國家的活動可分為兩種基本類型：統治（rule）和治理（governance）。在中國歷史上，對前一種國家活動，通常稱之為「統」，對後一種國家活動，則稱為「治」。
關於「統」的涵義，歷史上廣為接受的解釋是宋代歐陽修《原正統論》所作的概括：「統者，所以合天下之不一也。」蘇軾的《後正統論》重複了歐陽修這一句話，所以，蘇軾門下陳師道撰《正統論》，訓「統」為「一」：「統者，一也；一天下而君之，王事也。」明代章潢撰《論歷代正統·總論歷代正統》沿用此種概括：「統也者，合天下而歸諸一者也。」本文是在此種意義上使用「統」（或「統治」）這一術語，即「統」是指把國家各個組成部分（包括各個地區、各個族群等）聯結成統一體，並在這個統一體內實施統一的法律，維護國家統一體的安全和完整，所需採取的行動或從事的活動。當然，這一類活動通常是由中央政府承擔，或由中央政府主導。所以，在任何國家，中央政府最重要的職能就是統治，包括國防、外交、全國法律的制訂與實施、全國性徵稅等。
「治」也稱為「治理」，是相對於「統」而言，指國家的各個組成部分（特別是各個地區），在不損害國家統一體的前提之下，為了各自處理其內部事務所需採取的行動或從事的活動，包括地方公共事務管理、基礎設施建設、經濟發展、地方財政、社會管理，等等。因此，地方政府最重要的職能是治理。當然，治理不完全是地方政府的責任，許多社會事務還需要由社會團體來辦理，所以，「社會」也是參與治理及承擔治理責任的主體之一。
換言之，「統」是把國家各個部分整合在一起，目的是形成國家統一體，並管理國家統一體的共同事務；「治」則是反過來，把國家統一體分解開來，目的是有效地處理各個部分的事務，特別是處理各個地區和社會團體的事務。這種區分統與治的方法，不僅適用於討論中央與地方的關係，也適用於討論國家與社會的關係。國家是由疆域內所有人民組成的共同體。因此，在國家與社會之間也包含兩種基本活動：一是國家對社會的統治，即為了把疆域內所有人民和社會團體聯結成一個共同體所需採取的行動和從事的活動，其中，最重要的統治活動是立法和司法，其次是徵稅和管理公共事務；一是社會內部事務的治理，即人民和社會團體為了處理各自事務所需採取的行動和從事的活動。
因此，統與治之分，有兩種類型。第一種類型是中央與地方之間的統與治之分，相對而言，中央政府的主要職能是統治，地方政府的主要職能是治理。當然，地方政府的治理職能又可分為多個層級，如省治與縣治之分。省治是辦理一省共同事務，這是省政府的主要職能；縣治是辦理一縣公共事務，這是縣政府的主要職能。第二種類型是國家與社會之間的統與治之分，即國家的主要職能是對社會的統治，社會團體的主要職能是對社會內部事務的治理。
統與治的關係既是相對的，也存在矛盾，原因是它們對權力的要求是相反的。「統」要求集中權力，使得中央政府有能力把各個地區整合在一起，也使得國家（包括中央政府和地方政府）有能力把各個族群整合在一起，形成國家統一體。「治」，在通常情況下，則需要分散權力，使各個地方政府和社會團體有能力處理各自的事務。在郡縣制國家，這種矛盾常常表現為，中央政府為了便於統治，傾向於儘可能地集中權力，以至於超出「統」所必需的限度，從而能直接控制地方政府，削弱了地方治理能力；同時，地方政府也傾向於對社會實施嚴密監管，削弱社會自身的治理能力。為了解決這種矛盾，既需要把統與治結合起來，也需要把兩者適當分離開，使之既相互依賴又相互制約。
所謂「統與治分開」原則，是指統與治這兩種權力及兩種職能不應由同一個機構執掌，而應分別由中央政府、地方政府及各個社會團體執掌和承擔，目的是形成統與治的平衡關係。這一原則的內容需要分兩種情況討論。
首先，在處理中央與地方的關係上，統與治分開是指中央統治與地方治理應儘可能分開，即，凡把各地區聯結成國家統一體，以及維護國家統一體的穩定和正常運作所必需的權力和責任，都應集中於中央政府；凡為各個地區處理本地事務所必需的權力和責任，都應歸屬於地方政府。與這項原則相反的有兩種典型情況：一種情況是中央政府既統又治，即中央政府既行使中央統治權，也控制了地方治理權，使得地方政府缺乏必要的治理權；另一種情況是中央政府未能掌握必要的統治權，中央統治權有相當一部分落入地方政府之手。這兩種情況都是統與治沒有分開，不過，其原因正好相反。前一種情況通常發生在郡縣制國家，是由於中央政府控制地方官員的人事任免權所導致的結果；後一種情況通常發生在封建時代，或者發生在郡縣制國家的衰敗之時，中央政府過於軟弱，無力監督地方政府遵守全國法令所形成的後果。
當然，在地區內部也需要把不同層級的治理分開。例如，在一省內部，需要把省治與縣治分開：凡屬管理一省共同事務，及省對縣的監督事務，所必需的權力和責任應集中於省政府，此為省治；凡為縣處理本縣事務所必需的權力和責任應歸屬於各縣政府，是為縣治。
其次，在國家與社會之間統與治分開，是指國家對社會的統治與社會自身的治理這兩者應該分開，即國家統治與社會治理分開。從原則上說，凡把所有人民和社會團體聯結成國家統一體，以及處理國家統一體的共同事務，所必需的權力和責任應歸屬於國家，由中央政府和地方政府承擔；凡為人民處理社會內部事務所必需的權力和責任，應歸屬於每個人及由人民組成的社會團體。因此，國家統治與社會治理分開，其標誌是國家對社會的統治以制定法律和執行法律為限，只能要求人民和社會團體遵守共同的法律，不得干預和控制社會內部事務。社會內部事務應由人民以及由人民自願組成的社會團體，在遵守普遍適用的法律之下自行管理。
在論述統與治分開原則之後，我們有必要討論這兩者是如何結合在一起的。事實上，這兩者的結合方式既複雜又多種多樣。就兩者的聯結來說，重要的聯結紐帶有三條。第一條紐帶是法律。中央統治的一項重要功能是制訂和實施全國法律，並依據全國法律監督地方政府和地方官員。同時，地方政府和地方官員必須遵守全國法律和地方法律，在此前提下管理和辦理地方事務。因此，法律是聯結中央統治與地方治理的重要紐帶。當然，法律也是聯結國家統治與社會治理的重要紐帶，無需贅言。第二條紐帶是政治參與。中央統治需要兼顧各個地區的利益，這就需要地方代表進入中央統治，參與全國性法律和中央政策的制訂與實施，這是政治參與發揮聯結中央統治與地方治理的作用。國家統治也需要兼顧各個社會團體的利益，反映民眾的意願，因此，也需要社會的代表進入中央決策和地方決策，這是政治參與發揮聯結國家統治與社會治理的作用。第三條紐帶是財政收入再分配。在財政上，中央統治與地方治理分開意味着地方政府擁有相對獨立的財政收入來源和財政支出權利。然而，為了維持地區之間的平衡，維護國家統一，中央統治應包括一定程度的財政收入再分配，即從財政狀況較好的地區徵收一部分財政收入補貼財政困難的地區。因此，在財政領域，中央政府的收入再分配既是中央統治的一部分，也是聯結中央統治與地方治理的一條重要紐帶。
上述三條紐帶常常與公共事務治理結合在一起，在更廣泛的領域內發揮聯結統與治的作用。如社會治理，在很大程度上是以中央政府和地方政府提供的公共服務為基礎，包括法律服務，否則，社會不僅難以自我管理，連最基本的控制暴力和裁決糾紛也會成為難題。類似的，地方治理也依賴中央政府在全國實施法律，在地區之間進行協調，以及監督各地區，否則，地區之間的糾紛和衝突將困擾每一個地區，甚至導致地區之間彼此為敵。
在中國歷史上，關於統與治分開的思想最早見於《管子·修權》，認為朝廷不必召集天下民眾集中辦事，因為有各鄉自理其事（「朝不合眾，鄉分治也」）。管子還說：「有家不治，奚待於鄉？有鄉不治，奚待於國？有國不治，奚待於天下？」（《管子·修權》）意為，沒有各鄉自治其事，「國」何以治各鄉的共同之事？沒有各「國」自治其事，天子何以統各「國」？唐代柳宗元發揮了這種思想，進一步論述了統與治的關係。以下從柳宗元的思想談起。
柳宗元的《封建論》借設想的古代國家之形成過程，論述「天下治理」的原則。柳宗元（2008：43-48）說：
生人之初，……（人）爭而不已，必就其能斷曲直者而聽命焉。其智而明者，所伏必眾，告之以直而不改，必痛之而後畏，由是君長刑政生焉。故近者聚而為群。群之分，其爭必大。大而後有兵有德，又有大者，眾群之長又就而聽命焉，以安其屬，於是有諸侯之列。其爭又有大者焉，德又大者，諸侯之列又就而聽命焉，以安其封，於是有方伯連帥之類。則其爭又有大者焉，德又大者，方伯連帥之類又就而聽命焉，以安其人，然後天下會於一。是故有里胥而後有縣大夫，有縣大夫而後有諸侯，有諸侯而後有方伯連帥，有方伯連帥而後有天子。
所謂「有里胥而後有縣大夫」，可以理解為，先有「里胥」對本鄉里的治理，然後才有「縣大夫」對各鄉里共同事務的治理。里胥雖然在本鄉里能斷曲直，管理鄉里之事，但鄉里之間仍有糾紛和爭鬥，故需要「縣大夫」裁決鄉里之間的糾紛，管理各鄉里的共同事務，由此形成更大的地方行政單位——「縣」。相對於縣大夫而言，里胥是鄉里的治理者，縣大夫則是由鄉里組成的縣的治理者，不過，縣大夫的治理只要求吏胥「就而聽命焉」，而不是直接管理各個鄉里的內部事務。因此，就一縣而言，柳宗元已清楚地區分出「縣治」與「鄉治」兩個層面，兩者之間的關係是「縣治」以「鄉治」為基礎。類似的，這種關係可以擴大到諸侯國，即諸侯對各國的治理是以縣大夫對本縣的治理為基礎，所謂「有縣大夫而後有諸侯」。進一步說，這種關係可以一直擴大到天子對天下的統治，天子的統治需建立在諸侯和方伯連帥的治理之上，所謂「有諸侯而後有方伯連帥，有方伯連帥而後有天子」。
清代馮桂芬用合治與分治的關係詮釋柳宗元的觀點。他在《復鄉職議》中說：
治天下者，宜合治亦宜分治。不合治則不能齊億萬以統於一，而天下爭；不分治則不能推一以及乎億萬，而天下亂。柳宗元《封建論》云：有里胥而後有縣大夫，有縣大夫而後有諸侯，有諸侯而後有方伯連帥，有方伯連帥而後有天子。此合之說也。……反而言之，天子之不能獨治天下，任之大吏；大吏不能獨治一省，任之郡守；郡守不能獨治一郡，任之縣令；縣令不能獨治一縣，任之令以下各官。此分之說也。（馮桂芬，2015）
所謂「合治」，是指「齊億萬以統於一」之統治，「分治」即是「推一以及乎億萬」之治理。馮桂芬借用柳宗元的話指出，「治天下者，宜合治亦宜分治」，意思是說，統與治既需要相互結合，也需要適當分開。
柳宗元的思想影響到顧炎武。《日知錄·鄉亭之職》引用了柳宗元的話：「有里胥而後有縣大夫，有縣大夫而後有諸侯，有諸侯而後有方伯連帥，有方伯連帥而後有天子。」（顧炎武，2014：186）。顧炎武（2014：212-213）進一步發揮了這種觀點：
所謂天子者，執天下之大權者也。其執大權奈何？以天下之權寄天下之人，而權乃歸天子。自公卿大夫至於百里之宰，一命之官，莫不分天子之權，以各治其事，而天子之權乃益尊。後世有不善治者出焉，盡天下一切之權而收之於上。而萬幾之廣，固非一人所能操也，而權乃移於法，於是多為之法以禁防之。雖大奸有所不能逾，而賢智之臣亦無能效尺寸於法之外，相與兢兢奉法，以求無過而已。於是天子之權不寄於人臣，而寄之胥吏。蓋至於守令日輕，胥吏日重，則天子之權已奪，而國非其國矣，尚何政令之可言耶！（《日知錄·守令》）
所謂「以天下之權寄天下之人，而權乃歸天子」，可以理解為，只有把各地區的治理權賦予各地方之人，天子才能有效地統治天下，故含有中央統治與地方治理分開之意。為了論證這種觀點，顧炎武採用了正反比較的方法。如果「以天下之權寄天下之人」，即「自公卿大夫至於百里之宰，一命之官，莫不分天子之權，以各治其事」，那麼，天子之權乃益尊，也就是天子能有效地統治天下。反之，如果「盡天下一切之權而收之於上」，即把地方治理權也控制於天子之手，那麼，天子只能依靠嚴苛的法令禁防天下之人，天子之權將落入操弄法令的胥吏之手，「則天子之權已奪，而國非其國矣」。
在《郡縣論九篇》中，顧炎武（1983）把上述觀點概括為「寓封建之意於郡縣之中」，明確地主張中央統治與地方治理分開。顧炎武（2014：143）還把這種觀點推廣到處理國家與社會關係上。
人君之於天下，不能以獨治也。獨治之而刑繁矣，眾治之而刑措矣。古之王者不忍以刑窮天下之民也，是故一家之中，父兄治之，一族之間，宗子治之。其有不善之萌，莫不自化於閨門之內；而猶有不帥教者，然後歸之士師。然則人君之所治者約矣。（《日知錄·愛百姓而刑罰中》）
這是說，國家統治與社會治理應當分開，不應該以國家統治代理社會自治。
上述觀點說明，顧炎武已經意識到統與治分開的意義，即統治權集中於中央，而治理權應下放到各個地方，包括分散到地方社會，才能有效地治理國家。
康有為發展了顧炎武的觀點，他把顧炎武隱含地討論的統與治分開作了清晰論述，使其成為國家治理的一項原則。
在《官制議》一書中，康有為（2007：234、258）把一國之政分為三類，一為國政，一為民政，一為國與民交關之政。所謂「國政」，屬中央統治之事。康有為說，「凡財、兵、外交，皆國政也」，「足食、足兵、內政、外交四者，乃為國之大政」，這裡的「國政」或「國之大政」均屬中央統治事務。所謂「民政」，是指與民生緊密相關的地方事務和社會事務的治理，如「生民、教民、阜民、保民，皆民政之必須者也」（康有為，2007：234），與本文所指的地方治理和社會治理相近。「國與民交關之政」則是指既與民生緊密相關，又屬全國性事務，如「郵政、鐵路為全國交通之事，即國、民交關之政」（康有為，2007：258）。對國政與民政作上述區分之後，康有為（2007：262）提出一項原則：為民政者，莫如地方自治；為國政者，莫如中央集權。顯然，這一項原則主要是指中央統治與地方治理應分開，但也含有國家統治與社會治理分開之意。
與上述原則相對應，康有為（2007：273-274）又在國權（辦理國政之權）與民權（處理民政之權）之間作出區分，認為前者應集中於中央政府，後者應分散到地方政府和地方社會：「國積無數之家鄉、縣邑、州、廳、府、省之小團而成國之大團。故大團之國權患其不集，而小團之民權患其不分。……凡集國之大權者，惟恐其不一；而民之分小權者，惟恐其不多。故集權與分權相反而相成也。」這是論述統與治既應分開又相互依賴。
上文已說明，縱向約束體制賦予中央政府同時承擔兩種職能：一是政治上的代表職能，一是法律上的管治職能。這兩種職能可能會有衝突，因為執掌中央權力之人，有可能憑藉對人民的管治權力，壓制人民和謀取私利。顯然，把中央政府簡化為單一的行動者，在邏輯上無法解決這兩種職能的衝突問題。
為了解決中央政府兩種職能的衝突問題，就不能把中央政府視為單一的行動者。一種解決辦法是在中央政府內部引入兩個行動主體，一個行動主體代表人民，行使代表職能，一個行動主體實施法律，行使管治職能。在中國歷史上，皇帝與宰相分設，皇權與相權分開，就接近於這種辦法。皇帝作為「天子」，代表人民執掌政權，行使代表職能；宰相作為中央官僚系統的首領，執掌治權，行使管治職能。皇帝任用並監督宰相，而宰相治理國家，監督官僚系統的運作，同時，也約束皇帝濫用權力（薩孟武，2018：260-261）。這種辦法仍然是利用權力的縱向約束關係，把這種關係引入中央政府內部，在皇權與相權之間形成上下分工和相互制約。
孫中山（2011：152-154、227-230）為了建設民國，提出新的政權與治權分開的設想，把政權交給人民，由人民選出的國會代為執掌，治權則由中央政府機關行使，從而在國會與中央政府機關之間形成縱向約束的關係。這種政權與治權分開的設想與歷史上皇權與相權分開有某種內在聯繫，它類似於由人民選出的國會執掌「皇權」，由受國會監督的中央政府機關行使「相權」。
總之，為了解決中央政府兩種職能之間的衝突，需要把縱向約束機制引入中央政府內部，相應地，中央政府也就由兩個行為主體所組成，一為代表人民之主體，一為行使管治職能之主體。這種中央政府的權力結構，使得中央政府既有能力統治國家，又不失其代表民意之宗旨，從而完善了縱向約束體制。從這個意義上說，政權與治權分開成為縱向約束體制所依賴的另一個重要條件。
對於縱向約束體制的運作來說，上述兩個條件並非各自獨立發揮作用，而是有相互影響。首先，政權與治權分開，為統與治分開提供了政治基礎。其原因是，對於統與治分開而言，最大的難度是地方政府和社會都難以從外部約束中央政府的權力，容易導致中央政府「統」的力量過於強大，削弱地方治理和社會自治。政權與治權分開為解決這一難題提供了一種機制。在中央政府內部，如果分為政權機構與管治機構，這兩者又存在相互制約的關係，那麼中央政府的權力就受到內部限制，不能無限地自發擴張。如果中央政府的政權機構又受民意約束，這將進一步加強政權機構的監督職能，防止中央政府的管治機構過分擴張其權力。
其次，統與治分開也有助於推動政權與治權分開。中央統治與地方治理分開，使得各個地區都能發出自己的聲音，要求中央政策反映本地區的訴求。同樣，國家統治與社會治理分開，也使得各個社會團體能發出自己的聲音，要求中央政策反映本社會團體的利益。這就加大了中央政府的政治壓力，促使中央政府重視自身的代表職能，解決代表職能與管治職能的衝突問題，從而推動中央政府把政權與治權分開。如何把統與治分開，又如何把政權與治權分開？在中國歷史上，對這些問題的探索隱含在對郡縣制的批評和改革聲音之中。學者們很早就認識到郡縣制的一大弊端，即郡縣制有利於君主集權和中央統治，但不利於地方治理。為了消除這一項弊端，需要借鑑和利用封建制有利於地方治理的一面，改革郡縣制。因此，在探討郡縣制改革的過程中，逐漸形成一種思想傳統，即認為應取郡縣制和封建制兩者之所長，建構集中統治與分散治理相結合的新體制。這種新體制的建構，就是在郡縣制的框架內，把統與治分開，以及把政權與治權分開，從而推動郡縣制轉變為縱向約束體制。在本部分，筆者將分別從中央與地方關係、國家與社會關係、中央政府內部權力關係等三個維度論述這種思想探索。
中國因疆域遼闊，地區差別大，所以，在處理中央與地方關係上的一個核心問題是，何種體制既有利於中央統治，又能實現有效的地方治理？在探索這一問題上，大體來說，宋代以前，跳不出封建與郡縣的二元框架，朝野的爭論表現為封建與郡縣之爭。宋代以後，學者們開始擺脫封建與郡縣的二元束縛，在思想上建構新的體制。這種新的體制的建構在思想上所依據的一個原則，就是把中央統治與地方治理分開。其中，顧炎武提出「寓封建之意於郡縣之中」，是對新體制所作的最簡潔的表述。
無論是封建制還是郡縣制，都沒有把中央統治與地方治理分開。對於封建制來說，中央統治權被地方諸侯所分割，各諸侯國擁有自己的軍隊、官吏和稅收來源，同時，又掌握了地方治理權，常常違抗中央法令，使中央難以統治各個諸侯國。這是中央統治與地方治理不分的一種類型，中央統治權有相當一部分落入地方諸侯之手。與此相反，在郡縣制之下，中央政府既掌握了中央統治權，又控制着地方官的人事任免，從而能直接干預地方治理事務。這是中央統治與地方治理不分的另一種類型，即在中央統治層面，沒有把地方治理分開，地方治理權在相當程度上控制在中央政府手中。所以，顧炎武（1983）指出，「封建之失，其專在下；郡縣之失，其專在上」，意為這兩種體制都難以解決中央統治與地方治理之間的平衡問題；而「寓封建之意於郡縣之中」則是採用「封建之意」，探索如何把中央統治與地方治理分開。
1．「寓封建之意於郡縣之中」：如何把中央統治與地方治理分開？
顧炎武提出「寓封建之意於郡縣之中」，在思想史上的意義是，使學者們能擺脫封建與郡縣的二元束縛，設想出一種新的體制，既保留郡縣制有利於中央統治的特點，又把中央統治與地方治理適當分離開，從而實現兩者的平衡。
所謂「寓封建之意於郡縣之中」，在制度上包括三個組成部分：一是縣令經過一定的考核程序可終身任職；二是縣令擁有一縣的治理權；三是中央政府和郡政府對縣令主要行使監督權和考核權。以下依據顧炎武（1983）《郡縣論九篇》分別論述。
第一，縣令若要獲得終身任職資格，條件是須經試用三年，稱職，再經連續三個任期考核，也均稱職。
任是職者，必用千里以內習其風土之人。其初曰試令，三年，稱職，為真；又三年，稱職，封父母；又三年，稱職，璽書勞問；又三年，稱職，進階益祿，任之終身。（《郡縣論二》）
第二，中央政府賦予縣令完整的地方治理權。一是人事提名權。縣令退休，有權舉薦其子弟或他人為新縣令。當然，新縣令也需通過試用和三個任期考核，才能獲終身任職資格。二是縣內用人權。除縣丞由吏部任命外，縣內其餘官吏，包括主簿、縣尉、博士、驛丞、司倉、游徼等，均由縣令在本地人中任命，報吏部備案。三是地方事務治理權。凡一縣之行政、財政、經濟、民生、教育、治安等地方事務，均由縣令自主管理，所謂「予之以生財用人之權」（《郡縣論一、二》）。
第三，中央政府和郡政府對縣令的考核是對結果的考核，即考核縣令的治理績效，以定其是否稱職。何謂稱職？顧炎武曰：「土地辟，田野治，樹木蕃，溝洫修，城郭固，倉廩實，學校興，盜賊屏，戎器完，而其大者則人民樂業而已。」（《郡縣論三》）。中央政府和郡政府對縣令的監督，是依據法律和制度進行監督，而且是以「寓封建之意」所包含的自我激勵和自我約束機制為基礎，而不是通過監司控制縣令的行政過程。縣令經考核稱職，本人及家人須除去原籍，入籍該縣。縣令年老退休，仍住該縣，任該縣祭酒。因此，縣令獲終身任職資格之後，受到一項約束，他只能終老於所守之縣，其子孫也世居該縣，使得縣令及其子孫與縣民同繁榮共患難：「夫使天下之為縣令者，不得遷又不得歸，其身與縣終，而子孫世世處焉。」（《郡縣論二》）這樣，在治理一縣上，縣令及家人具有自我激勵和自我約束的動機。這種自我激勵和約束機制之所以有效，一是因為縣令處於中央政府和郡政府的監督之下，「蕞爾之縣，其能稱兵以叛乎？上有太守，不能舉旁縣之兵以討平乎？太守欲反，其五六縣者肯舍其可傳子弟之官而從亂乎？」（《郡縣論四》）二是因為縣令有縣民的投訴壓力，「令有得罪其民者，小則流，大則殺」（《郡縣論二》）。
因此，「寓封建之意於郡縣之中」蘊含的新體制，是把一縣的治理權賦予縣令，中央政府（及郡政府）不干預一縣的內部治理，僅對各個縣行使統治權。這種統治權，首先是軍事性質的，防止縣令反叛；其次是政治的，即監督縣令執行國家法令，防止縣令違法和濫用權力，並考核縣令的政績。不過，中央政府仍然掌握着縣令的初次任命權和考核權，憑藉這一項人事權力，中央政府在一定程度上能夠控制地方事務。所以，在顧炎武設想的新體制中，未能把中央統治與地方治理完全分開。然而，我們應當看到，在不引入地方民選制度和代議制度的條件下，顧炎武所設想的新體制，已經是最大限度地兼顧中央統治與地方治理之間的平衡，儘可能把這兩者分開了。
需要說明的是，明末清初，「寓封建之意於郡縣之中」的設想不只是出於顧炎武一人，而是一種逐漸興起的思想潮流。顧炎武的蘇州同鄉陸世儀著《思辨錄》提出相似的觀點。《思辨錄》卷十八云：「封建郡縣大約皆有得失。封建之得，在於分數明，事權一，歷年久，禮樂刑政易施，無掣肘之患。封建之失，在於子孫世守，賞罰難行，公族蔓延，疏遠之賢不得用進。郡縣之得，在於力小易制，無尾大不掉之虞，官吏得其人則易治，非其人也易去。郡縣之失，在於防制太密，權位太輕，遷轉太數，小人得售其奸，君子不得行其志。故封建之弊，謂之太強其末也，每壞於強侯之爭。郡縣之弊，謂之太弱其末也，每失天下於盜賊。」為此，陸世儀（1936）提出，善治天下者，當去兩短，集兩長，「循今郡縣之制，復古諸侯之爵，重其事權，寬其防制，久其祿位，有封建之實，無封建之名，有封建之利，無封建之害。以此語治，其庶幾乎？」所謂「循今郡縣之制，復古諸侯之爵」，與顧炎武提出的「寓封建之意於郡縣之中」在涵義上是相似的。陸世儀說：「今之州縣，大者方百里，小者不下五十里，此古諸侯之地也。愚謂今之封建者，當仿古五等之爵，凡治一州者為子爵，治一縣者為男爵，此則有分土有分民，權位爵祿一如古諸侯制。」所謂「有分土有分民」，是按封建制的原則，賦予州縣長官完整的地方治理權。至於州縣之上的郡守、督撫，則按郡縣制的原則，由中央政府定期任免，負責督察州縣，「有分土無分民」（陸世儀，1936）。顧炎武讀過《思辨錄》，大為讚賞，致書陸世儀：「昨歲於薊門得讀《思辨錄》，乃知當吾世而有真儒如先生者！」
顧炎武之後，清代的李塨也提出了類似的設想。李塨同樣是從封建與郡縣的兩難困境出發，探討如何走出這種兩難困境。他的設想是，在郡縣之上按郡縣制的原則設立省級政區，邊疆為藩，內地為州，幫助中央政府統治各個郡縣；在藩州之下，郡、縣政府則采封建之意，實行久任制，賦予自主權，以利於地方治理。李塨說：「統郡者，藩、州也。……藩王與州牧同以三載考績，賢則留不肖則黜，不世守也，予奪之權自上操之，是絕封建之害兼郡縣之利矣。」至於郡縣守令，「大綱總於上，細目悉任於下，又必久任而責成功，是非去郡縣之害兼封建之利乎？……土地既分，各有所守，乃頒劃一之條，使各奠山川，各均田畝，各興水利，各整關梁，各修驛路，四海雖廣，有不蕩蕩平平者乎？」這是采封建之意，賦予郡縣守令地方治理權，以利於地方治理，與顧炎武的觀點相似。有所不同的是，李塨設想在郡縣之上設藩州，由中央政府直接控制，以利於中央統治。
清末，康有為（2007：274）對「封建」一詞作出新的解釋：「夫地方自治，即古之封建也。但古者亂世，封建其一人，則有世及自私爭戰之患，此所以不可行也。今者昇平，封建其眾人，聽民自治，聽眾公議，人人自謀其公益，則地利大辟，人工大進，風俗美而才智出。」按康有為（2007：273-274）的解釋，所謂「寓封建之意於郡縣之中」，就是在郡縣制的框架內引入地方自治。相應地，中央統治與地方治理之間的關係，即「國政」與「民政」之間的關係，國政集中於中央政府，民政則分散於地方政府和地方社會。
為此，康有為（2007：276）提出，應仿效英法德日之法，在縣鄉設議會機構，民選議員，實行縣鄉自治。此種意義的地方自治在一定程度上得到清廷認可。1909年1月，清廷頒布《城鎮鄉地方自治章程》和《城鎮鄉地方自治選舉章程》，在縣之下推行城鎮鄉自治。1910年2月，頒布《府廳州縣地方自治章程》和《府廳州縣議事會議員選舉章程》，在縣級政府內部引入地方自治機構。這是中國歷史上首次由中央政府頒布的地方自治法律。按1908年清廷擬訂的籌備立憲計劃，各省先籌辦城鎮鄉自治，後籌辦府廳州縣自治，到1914年完成各級自治建設（侯宜傑，2020：198）。
清廷推行的地方自治分上下兩級，上級為府廳州縣自治，下級為城鎮鄉自治。其中，卓有成效的是城鎮鄉自治。城鎮鄉自治延續了歷史上的鄉治傳統，體現為「以本鄉之人辦本鄉之事」的宗旨，同時也受府廳州縣地方官監督。其自治範圍包括幾乎所有的地方公益事務，如本城鎮鄉的學務、衛生、道路工程、農工商務、善舉、公共營業、各項公益事務籌款，以及一向歸紳董辦理而無弊端各事（劉偉，2019：278-281）。府廳州縣自治雖名為自治，實則是「官治與自治合併之制」，在原有的官治體制中，設立民選議事會，其權限主要是對自治經費的預算、決算、籌集等事項的議決，以及對城鎮鄉議事會難以議決的地方公益事項提出議案，並非完全意義的地方自治（劉偉，2019：278-292）。
不過，作為清廷開辦的地方自治試點——直隸天津縣地方自治，已接近於完整意義上的縣自治。按1907年3月制訂的《試辦天津縣地方自治公決草案》，自治事項包括教育、實業、工程、水利、救恤、消防、衛生、市場、警察等所有地方公益事業，決策機構是民選產生的議事會，執行機構是由議事會選舉產生的董事會。清廷任命的縣令兼董事會會長，但是，董事會會議由副會長主持，縣令只有發言權，沒有投票權（王建學，2011：321-330）。1907年7月24日，通過選民初選和複選，選出30名議員組成天津縣第一屆議事會。1908年6月，由議事會選出8人組成天津縣董事會。這是中國有史以來第一個由民選產生的縣自治機構（劉偉，2019：270-278）。
所以，清末的地方自治改革在原則上和方向上與顧炎武主張的「寓封建之意於郡縣之中」是一致的，也是在郡縣制的框架內探索把中央統治與地方治理分開。清末改革的創新之處是，由「封建其一人」改為「封建其眾人」，這是歷史性的進步。但是，清末地方自治改革推行時間很短，因辛亥革命和清王朝瓦解而中斷。然而，這是自秦建立郡縣制國家以來，第一次嘗試對郡縣制進行實質性改革，在國家建構的歷史上仍具有劃時代意義。
關於國家統治與社會治理分開的探索，在中國歷史上主要表現為鄉治傳統與創新，此外，也表現為人民參與政治的探索，即從民本到民主的思想轉變。
在中國歷史上，與社會治理相近的概念是鄉治。鄉治之制最早見於《周禮》和《管子》兩書。《周禮》有「鄉遂之制」。周天子王城之外，有郊有甸，郊有六鄉，甸有六遂。一鄉之內，設鄉大夫、州長、黨正、族師、閭胥、比長等官，一遂之內，設官類同。鄉大夫和遂大夫有率民參政之權，「國大詢於眾庶，則各率其鄉之眾寡，而致於朝」（《周禮·地官司徒·鄉大夫》）。所以，柳詒徵（2001：150）認為：「鄉、遂者，直隸於周天子而行自治之區域也。王城為中央政府，王城之外郊、甸之地，即自治之地方。……其官多由民舉，而受天子之命，其職等於王官，而為地方自治之首領。」
《管子·權修》有「鄉與朝爭治」「朝不合眾，鄉分治也」等論述，又雲「朝不合眾，治之至也」。所謂「鄉與朝爭治」，是指鄉分朝廷之權，以治鄉里之事。所以，朝廷不必召集天下民眾集中辦事，這些事由各鄉自行處理，此即「朝不合眾，鄉分治也」。此種鄉治構成天下之治的基礎，故云：「有鄉不治，奚待於國？有國不治，奚待於天下？天下者，國之本也。國者，鄉之本也。」（《管子·權修》）
當然，《周禮》《管子》所述並非完全是先秦時代通行的事實，也包含作者對理想社會制度的構想。不過，這種理想化的社會制度也反映了當時存在鄉治傳統。漢代的社會治理在一定程度上繼承了這種鄉治傳統。漢代在鄉里社會設鄉三老、縣三老等鄉官，其職責是率眾為善和率民參政（嚴耕望，2007：245-251）。而且，縣鄉三老的職責不限於在本縣率民參政，還可以作為地方代表向中央政府陳情。地方吏民向中央有所申訴和請求，向由三老領銜（嚴耕望，2007：248）。但是，漢亡之後，縣鄉三老制度逐漸消失，鄉治傳統遭到破壞。
鄉治傳統復興始於宋代。宋代因皇權擴張，皇權日益深入地方社會內部，刺激了士人和民間社會的應對行為，在民間出現了一種新的鄉治模式，名為「鄉約」。北宋熙寧九年（1076），陝西藍田呂氏兄弟創立《呂氏鄉約》為鄉約制度之始。《呂氏鄉約》設想在官府之外建立由鄉民自願組成的互助和自治組織，名為「鄉約」。鄉約之首領由鄉民公推產生，鄉約之宗旨為「德業相勸，過失相規，禮俗相交，患難相恤」。其中，「德業相勸，過失相規，禮俗相交」是指鄉民在倫理道德、社會禮俗上相互教育和相互監督；「患難相恤」是指在「水火，盜賊，疾病，死喪，孤弱，巫枉，貧乏」等重大事情上，互幫互助，共同應對（牛銘實，2014：105-108）。《呂氏鄉約》在藍田縣推行未久，北宋便被金所滅，遂終止。南宋朱熹重新發現《呂氏鄉約》，並作《增損呂氏鄉約》，使得呂氏鄉約流傳後世，為明代推行鄉約準備了條件。
明代是鄉治思想的發展時期。明嘉靖年間，黃佐著《泰泉鄉禮》，以鄉約經辦和管理鄉校、社倉、鄉社、保甲等鄉里公共事務，成為鄉之自治組織，此為鄉治思想的一大推進。《泰泉鄉禮》卷一《鄉禮綱領》，論述了鄉治之體系：「一曰鄉約，以司鄉之政事；二曰鄉校，以司鄉之教事；三曰社倉，以司鄉之養事；四曰鄉社，以司鄉之祀事；五曰保甲，以司鄉之戎事。」並明言官府不得干預鄉約之事：「約正、約副，則鄉人自推聰明誠信、為眾所服者為之，有司不與。凡行鄉約，立社倉，祭鄉社，編保甲，有司毋得差人點查、稽考，以致紛擾。約正約副姓名亦勿遽聞於有司。蓋在官則易為胥吏所持。」可見，黃佐已清醒地看到，鄉約、保甲等組織易成為官府控制鄉村社會的工具，故特別設定一個原則：鄉約領導人選舉和鄉約事務管理純由鄉人自為，有司不得干預。
在黃佐之後，呂坤、章潢、劉宗周對鄉約理論均有貢獻，而集大成者是明末清初的陸世儀（楊開道，2016：168）。陸世儀著《治鄉三約》，提出較為完整的鄉治理論，其基本精神是：一鄉之公共事務，在官府監督之下，由一鄉之人自行決定，共同辦理。陸世儀把一鄉公共事務分成三約：一為社學，也稱教約，約一鄉之教育、禮俗、訟爭等事務；一為社倉，也稱恤約，約一鄉之常平義倉、周濟貧乏等事務；一為保甲，也稱保約，約一鄉之水火盜賊、治安保衛等事務。這些公共事務均由一鄉之人自行組織，共同辦理。所以，陸世儀說：「何以謂之鄉約也？約一鄉之眾，而相與共趨於社學，共趨於保甲，共趨於社倉也。四者之中，鄉約為綱而虛，社學、保甲、社倉為目而實。」為了共同辦理這些公共事務，陸世儀設想出一套系統性的組織方式和制度。首先，鄉設約正一人，為一鄉公共事務之首領。約正憑一鄉之公舉，由本鄉廉正公平的宿儒耆老任之。其次，約正之下，設約副三人，分任教長、恤長、保長，各掌社學、社倉和保甲之事。約副由約正和鄉民公舉產生，受約正監督，如不稱職，約正於年末稟明官府和鄉民，請求易人。第三，約正受鄉人監督，年末合一鄉之意見，評約正之德行，如不稱職，鄉民稟明官府，請求易人。可以說，陸世儀提出的鄉治理論，是在官府監督之下為一鄉公共事務的自治理論。
此外，明末逐漸形成的一種新觀念，所謂「以地方人之手管理地方公事」，也推動了鄉治理論的發展。這種觀念否認皇權專制能有效地治理地方社會，要求承認地方和民間社會蘊藏的力量，主張地方之事應依據地方公論，由地方人辦理。這種觀念是對鄉治傳統的創新，它要求建構「以地方人之手管理地方公事」的新體制，也就是新的鄉治體制（溝口雄三，2014b：214-216、255-257）。
明代孕育的鄉治理論成為清末城鎮鄉自治改革的一種思想來源。1909年1月，清廷頒布《城鎮鄉地方自治章程》，其精神和原則繼承了明末的鄉治理論，即在官府監督之下，實現「以地方人之手辦理地方之事」。憲政編查館核議城鎮鄉地方自治章程折申明：「臣等查地方自治之名，雖近沿於泰西，而其實則早已根荄於中古。周禮比閭族黨州鄉之制，即名為有地治者，實為地方自治之權輿。下逮兩漢三老嗇夫，歷代保甲鄉約，相沿未絕。即今京外各處水會善堂積穀保甲諸事，以及新設之教育會商會等，皆無非使人民各就地方，聚謀公益，以上輔政治，而下圖輯和，故言其實，則自治者，所以助官治之不足也。」不過，其自治組織較明代鄉約有所創新，仿西方國家地方自治制度，設議事會和董事會，議長、議員均由民選產生，董事和鄉董由議事會選舉產生。這種城鎮鄉自治制度的推行既有地方自治的功能，有助於把中央統治與地方治理分開，也有社會自治的含義，有助於把國家統治與社會治理分開。若非因清王朝瓦解而中斷，假以時日，歷史上的鄉治理想有望成為現實。
人民參與政治，有被動和主動之分。在被動的意義上，人民參與政治是以君主為主體，君主為了政權穩定和長治久安的需要，有必要了解民意，有必要把聽取民意作為一種執政方法。在這裡，「民意」所發揮的作用是被動的，取決於君主的意願和需要。如孟子與齊宣王論用人之道：「左右皆曰賢，未可也。諸大夫皆曰賢，未可也。國人皆曰賢，然後察之；見賢焉，然後用之。」（《孟子·梁惠王章句下》）。這說明，用人之事，君主應聽取民意，但是，用人之權卻操之於君主，只有君主見賢焉，才可用之。這種被動意義的人民參與政治，溝口雄三稱之為「舊民本論」。「舊民本論」的特徵是，雖然君主承認民為邦本，但政治的主體始終是君主，民眾只是被統治的對象。所以，溝口雄三（2014b：195）說：「中國自古以來的『民本』之說，並非是『民為本』，而只是君主『以民為本』。」
在主動意義上，人民參與政治是以人民為主體，人民對於國家事務有表達意見之權力，也有參與政治決策之權力。這種主動意義的人民參與政治在中國歷史上也有所萌芽。《周禮·秋官》述「小司寇」之職：「掌外朝之政，以致萬民而詢焉。一曰詢國危，二曰詢國遷，三曰詢立君。」向人民「詢國危」「詢國遷」「詢立君」，接近於人民（國人）有權參與國家重大事務的決策。《左傳》記載的一些例子證明，在春秋時期，《周禮》所述「詢國危」「詢國遷」「詢立君」確有其事（杜正勝，1981：29-40）。
中央集權的郡縣制國家形成之後，皇權和官僚權力日益擴張，主動意義的人民參與政治受皇權和官僚權力壓制，難以伸張。然而，漢代察舉制度和縣鄉三老制度，在一定程度上保留了遠古時代人民參與政治的遺意。察舉制度是國家通過鄉舉里選和地方官察舉，定期從鄉里社會選拔人才進入中央政府和地方政府。被選拔出來的士人不是以個人身份入仕，而是以鄉里社會的代表入仕朝廷，發揮着聯繫朝廷和鄉里社會的作用（王德權，2012：26-32）。因此，「（士人）其榮、其辱非僅關乎一身，更與鄉里共之，故本郡（國）榮之、恥之之例頻見史籍」（王德權，2012：26）。縣鄉三老制度則是在本縣範圍內，由鄉里社會推舉代表參與一縣治理。嚴耕望（2007：245、248）把縣三老類比於現代的縣參議長，鄉三老類比於縣參議員。漢亡之後，縣鄉三老制度隨之消失，察舉制度也逐漸被科舉制度所取代，主動意義的人民參與政治遂長期湮沒於皇權和官僚權力的壓制之下。
明代以後，皇權專制的弊端顯露無遺，士人開始覺醒，主動意義的人民參與政治的思想再次興起，溝口雄三（2014b：195）稱之為「新民本論」。「新民本論」否認「一君德治」的可能性，看到君民之間存在利益衝突，民的利益不能依賴君主「以民為本」來獲得保障，而必須由民作為政治的主體才有可能實現。因此，「新民本論」主張公治與公論，君主必須以萬民之公論作為施政依據。這種思想以東林派為代表，如繆昌期說：「惟夫國之有是，出於群心之自然，而成於群喙之同然。……匹夫匹婦之所是，主與臣不得矯以為非；匹夫匹婦之所非，主與臣不得矯以為是。」顧憲成說：「將長安（指京師）有公論，地方無公論耶？抑縉紳之風聞是實錄，細民之口是虛飾耶？」（溝口雄三，2014b：197）
黃宗羲把新民本思想往前推進了一大步。《明夷待訪錄·題辭》開篇即言：「余常疑孟子一治一亂之言，何三代而下有亂無治也？」（黃宗羲，1981：1）為了回答這一個問題，黃宗羲區分了兩種政治原理。一種政治原理是「天下為公」，即「天下」（主要指政權）是萬民的，是公共的，即「天下乃天下人之天下」。從這種政治原理出發建構國家體制，即是黃宗羲所指的「三代之治」。另一種政治原理是「天下為家」，視「天下」為一家一姓之私產，從這一種政治原理出發，君主對百姓和官吏在制度上防之又防，在法律上密之又密，此為三代以下之君主專制。《明夷待訪錄》系統地比較了這兩種政治原理之差別，認為視天下為一家之私產，對天下之人防之又防，條規密之又密，最終都將歸於無效，所以，三代而下有亂無治（王汎森，2015：182-190）。
為了走出「三代而下有亂無治」的困境，黃宗羲依據「天下為公」的政治原理，提出以民權約束君權的設想，所謂「有治法而後有治人」。黃宗羲（1981：37）提出的「治法」之一，是仿《左傳》「鄭人游於鄉校」之意，以「學校」為集合公議之所：「學校，所以養士也。然古之聖王，其意不僅於此也，必使治天下之具皆出於學校，然後設學校之意始備。……天子之所是未必是，天子之所非未必非，天子亦遂不敢自為非是，而公其非是於學校。」特別是郡縣學校，被賦予了地方議會的某些功能：「郡縣學官，毋得出自選除。郡縣公議，請名儒主之。……郡縣朔望，大會一邑之縉紳士子。學官講學，郡縣官就弟子列。郡縣官政事缺失，小則糾繩，大則伐鼓號鳴之。」（黃宗羲，1981：45-47）按照這一設想，郡縣學校就在一定程度上成為人民（地方社會精英）參與地方政治和地方治理的代議機構。
清末，西方議會思想進入中國，人民參政的思想遂與議會制度相結合，開始向民主思想演變。這種思想演變的一種表現是為西方議會制度尋求中國傳統的合法性，從而也給民本思想賦予了新的民主內涵。梁啓超在《古議院考》中力辯中國雖無議會之名，但議會之意古已有之。梁啓超（1936）問：「敢問議院於古有徵乎？」曰：「法先王者法其意，議院之名，古雖無之，若其意則在昔哲王所恃以均天下也。其在《易》曰上下交泰，上下不交否；其在《書》曰詢謀僉同，又曰謀及卿士，謀及庶人；其在《周官》曰：詢事之朝，小司寇掌其政，以致萬人而詢焉，一曰詢國危，二曰詢國遷，三曰詢立君。……《洪範》之卿士，《孟子》之諸大夫，上議院也；《洪範》之庶人，《孟子》之國人，下議院也。」這種為議會制度提供傳統合法性的策略也為清廷籌備立憲機構所採用。1908年7月，《資政院奏擬訂資政院院章程折》云：「竊維立憲國之有議院，所以代表民情，其議員多由人民公舉。……《大學》雲『民之所好好之，民之所惡惡之』，《孟子》雲『樂以天下，憂以天下』，皆此理也。昔先王致萬民於外朝而詢國危、國遷，實開各國議會之先聲。」（夏新華、胡旭晟等，2004：83）同月《憲政編查館會奏各省咨議局章程及按語並選舉章程折》云：「中國向無議院之說，今議倡設，人多視為創舉，且視為外國之法。不知虞廷之明目達聰，大禹之建鞀設鐸，洪範之謀及庶人，周官之詢於外朝，皆古義也。古昔盛時，無不廣采輿論以為行政之準則者，特未有議院之制度耳。」（夏新華、胡旭晟等，2004：104-106）
當然，清廷所設立的資政院和各省咨議局與西方國家的議院不同，它們不具有獨立於清廷和各省督撫的立法權與監督權，實際上，它們處於清廷和各省督撫領導之下，是社會精英參與中央事務和各省事務的機構（侯宜傑，2020）。雖然如此，這兩類機構的設立仍是史無前例的創舉，把人民參與政治的設想在實踐上推進了一大步，也把郡縣制改革朝着縱向約束體制的方向推進了一大步。
在中國歷史上，政權與治權分開的一種方式是皇權與相權分開。這種辦法以漢唐最為典型。以漢代來說，漢代丞相即宰相，「總百官，揆百事」，凡任用官吏、監督官僚系統之運作、制訂中央政策等，皆屬丞相之職權（薩孟武，2018：257-280）。在丞相之下設御史大夫及御史丞、御史中丞等監察官，御史丞監察外朝，協助丞相監督中央和地方官吏；御史中丞監察內朝，包括監察皇帝本人的言行。因此，皇帝與丞相之間有相互約束的關係，不僅是皇帝監督丞相，丞相對皇帝也有監察權，只是這種監察權不便由丞相直接行使，而由丞相的下屬（御史中丞）代為行使（錢穆，2018：98-99）。所以，錢穆(2016：37)認為，漢代「君統」之外復有「相統」，「君統」代表一國之團結與統一，「相統」則負實際行政之責任。這是把縱向約束機制引入中央政府內部，由宰相領導中央政府的工作，監督中央官吏和地方官吏，再由皇帝選任宰相和監督宰相，宰相也制約皇帝。這種辦法在一定程度上有助於解決中央政府的代表職能與管治職能的衝突問題。
然而，歷史上皇權與相權分開，因皇權缺乏有效約束，最終歸於失敗。宋代以後，皇權擴張，相權日益萎縮，直至明代朱元璋下令廢宰相，開創獨裁君主時代（錢穆，2012：104-105）。因此，政權與治權分開的最大難題是如何約束皇權。對於這一問題，歷史上的學者先後提出兩種理論：「虛君論」和「君主立憲論」。
「虛君論」是指，國家若要長治久安，君主必須謹守「清靜無為」的治國之道，做一位不自操事的「虛君」，而由宰相處理政務，承擔實際的行政責任。漢代賈誼設想的「大一統」體制就是以「虛君論」為基礎，「人君處虛位，以持政治之統；而實際代人君來統治的，是品德才能在人君之上的師或友」（徐復觀，2014：122-123）。所謂「師友」，是指其賢能足以任宰相之人。徐復觀（2014：123-124）說：「賈誼雖視皇帝至高無上，只是為了鞏固天下的統一。而以皇帝為代表的政治結構，卻是集天下賢德之人的共同統治，皇帝垂拱無為，實際是一種虛君制度。」
虛君制度有一種功能，即有助於解決中央政府內部的權力監督問題，只有君主作虛君，不自操事，才有可能代表人民監督操事的宰相和大臣。此外，虛君制度還有另一種功能，那就是君主傳子與宰相傳賢相結合，有望實現一種平衡：傳子者地位安定，傳賢者隨時更換，中央政府既能新陳代謝，而中樞又不至於發生動搖。這是古代學者們所能設想的一種理想的治理模式（薩孟武，2018：83）。因此，雖然黃宗羲否定君主專制的合法性，但也不得不承認君主為治天下所必需，只是君主應處虛位，且應與「宰相傳賢」相結合。《明夷待訪錄·置相》云：「古者不傳子而傳賢，其視天子之位，去留猶夫宰相也。其後天子傳子，宰相不傳子。天子之子不皆賢，尚賴宰相傳賢相補救，則天子亦不失傳賢之意。」（黃宗羲，1981：30）。
當然，虛君制度的前提是，君主應「垂拱無為」。如何具備這一前提，「虛君論」未能提出有效辦法，這是其理論上的一大局限。清末維新人士提出「君主立憲論」，就是希望消除這種局限，找到約束皇權的辦法。
清末，中國屢敗於西方列強，朝廷與民間出現一種思潮，認為中國之弱，在於君主專制。康有為（2007：267）直陳君主專制之害：「中國雖有四萬萬人，而實得一二人，……今以此一二瞽聾、喑跛、心疾之人，而負荷萬里之廣土眾民，與彼數千萬人分任極輕者斗，其成敗不待計算矣。」（《官制議》）為此，他提出變法圖強的主張之一就是變君主專制為君主立憲之制。1896年，康有為向光緒帝上《請定立憲開國會折》，首次奏請光緒帝行君主立憲，「立行憲法，大開國會，以庶政與國民共之」（夏新華、胡旭晟等，2004：16-17）。梁啓超著《立憲法議》（1901），視君主立憲是最優良的政體：「民主立憲政體，其施政之方略，變易太數，選舉總統之時，競爭太烈，於國家幸福，未嘗不間有阻力。君主專制政體，朝廷之視民如草芥，而其防之如盜賊，民之畏朝廷如獄吏，而其疾之如仇讎。故其民極苦，而其君與大臣亦極危。……是故君主立憲者，政體最良者也。」（梁啓超，1936）。
論及君主立憲的理由，維新派仍以皇權與相權分開之說為依據。康有為在奏摺中說，行君主立憲之後，「人主尊為神聖，不受責任，而政府代之，東西各國，皆行此政體，故人君與千百萬之國民，合為一體，國安得不強？」（夏新華、胡旭晟等，2004：16-17）對於這一理由，主張君主立憲的滿洲大臣端方論述尤詳。1906年8月，端方上《請定國是以安大計折》，言專制之國，君主危，國家也危，「惟立憲政體於憲法中載明君主無責任，則可轉危為安」。其理由是：「君主既無責任，則官吏對於人民即有不善之政，亦非君主之咎，故其君常安而不危。夫非謂此等政體之政府對於人民可不必負責任也，乃謂其責任不由君主負之，而由其大臣代君主負之。故君主立憲國之政府，必有責任內閣之設。所謂責任內閣者，乃於內閣中設總理大臣一人，及國務大臣數人，是之謂閣臣。凡此閣臣，皆代君主而對於人民負其責任者也。」（夏新華、胡旭晟等，2004：42-51）
當然，君主立憲不只是定憲法和設立責任內閣，還需要設立國會，以國會約束皇權，也以國會監督內閣。因此，君主立憲若要付諸實施，不僅僅是在憲法上規定皇權與相權分開，而且國會也要代表人民執掌部分政權，由國會分享相當一部分皇權。這是清廷難以完全接受的。清廷承諾立憲改革，是迫於當時「國勢積弱，事變紛乘，非朝野同心，不足以圖存立」的危局，不得已而為之。因此，清廷雖有九年立憲計劃，但仍堅持「大權統於朝廷，庶政公諸輿論」原則，故在制訂憲法和召開國會上缺乏誠意，引發各省士紳的強烈不滿和全國請願運動（侯宜傑，2020）。辛亥革命爆發後，各省紛紛宣布脫離清廷，清廷已失去君主立憲的時機。
郡縣制國家的潛力在於它能利用和發揮縱向約束機制的作用，使國家既具備足夠的能力實施法律和維護社會秩序，其權力又有所約束。因此，如何建構縱向約束機制，如何發揮縱向約束機制的作用，是郡縣制國家建構和國家治理的重大問題。對於這些問題，在中國歷史上，學者們曾經作過系統性探索，逐漸形成一種思想理論，即在郡縣制國家內，推行統與治分開，以及政權與治權分開，以形成「集中統治與分散治理相結合」的模式。筆者認為，這種思想探索包含郡縣制轉型的理論，即推動郡縣制轉變為「縱向約束體制」。到了清末，這種轉型理論成為新政改革的一種思想來源。
清末新政改革因清王朝的瓦解而失敗，但歷史上的思想探索並未完全中斷。20世紀80年代和90年代，中央政府推行地方分權改革，賦予地方政府在經濟管理和行政事務上較大的自主權，可以視為在中央與地方關係上繼續探索中央統治與地方治理分開之道。在國家與社會關係上，20世紀80年代初，中央政府廢除直接控制農民的人民公社制度，此後，地方政府開始探索和建立村民自治制度，並得到中央政府支持，可以視為鄉治理論在當代的實踐，在一定程度上推進了國家統治與社會治理分開。我們看到，這兩個維度上的改革帶來了經濟發展和社會繁榮，也推動了國家體制朝縱向約束體制的方向轉變。
最近十幾年，國家體制改革方向有重大調整，從分權化改革轉向推動「國家治理體系和治理能力現代化」。新的改革主要是在公共事務治理領域改革傳統的治理方式，提高公共事務治理能力，包括擴大中央政府治理職能，以適應現代社會的要求。我們發現，在新的改革方向上，中央政府和地方政府的策略仍然是利用和發揮「縱向約束機制」的作用，使得國家既保持「管人」的基本體制不變，又儘可能改善公共事務治理，提高治理能力（曹正漢、鍾珮、聶晶，2021）。因此，這種改革方向是在一個新的領域——公共事務治理領域——探索如何利用和發揮縱向約束機制的作用。從這個意義上說，新的改革方向雖然有別於20世紀80年代和90年代的分權化改革，但仍然有一個共同之處，即在一個新的領域推動郡縣制向縱向約束體制轉變。
因此，最近四十年的中國改革歷程說明，歷史上的思想傳統在當代仍然具有生命力，歷史上逐漸形成的「縱向約束體制」這一思想模型，也仍然有繼續闡述的價值。同時，歷史上學者們所探索的統與治分開和政權與治權分開，也仍然是國家理論需要繼續探索的重大問題。
—End—
本文原載於《社會》（2021年第4期），注釋和參考文獻從略。來源於「社會CJS」。特別推薦購買原刊閱讀完整內容。該選文只做推薦作者相關研究的書目參考，不得用於商業用途，版權歸原出版機構所有。任何商業運營公眾號如轉載此篇，請務必向原出版機構申請許可！
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顧炎武｜郡縣論九篇
王夫之｜封建貢士之法不可行於郡縣之世
羅志田｜「郡縣空虛」時代的禮下庶人與鄉里社會
徐勇｜「郡縣制」「封建制」的歷史糾纏與鬥爭
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