本文轉載自公眾號「中國法律評論」
自塞繆爾·亨廷頓1991年出版《第三波--20世紀後期的民主化浪潮》以來，國際政治學界對於民主轉型的研究已成為一個重要的理論生長點。從論文到專著，國際學界湧現出很多高質量的研究成果，也出現了一大批優秀而富有影響力的政治學者。他們的主流研究重在轉型國家的民主制度的建設上，即把民主轉型視為一個三階段的政治事件，即威權政體的崩潰、民主轉型的啟動和民主轉型的鞏固，在他們的理路視野中，這是一個雖然曲折但旨在成功的故事，現有的大量學術文獻大多集中在與民主轉型三階段有關的研究上。但問題是，不少國家在轉型過程中遭遇了嚴重的困難，還有不少國家在完成初步的民主轉型後又遭遇了民主政體的失敗。實際上，民主失敗已經成為一個重要的政治與歷史現象。然而，在國際學術界，對民主失敗的系統性理論研究並不常見。美國知名政治學者胡安·林茨教授是《民主轉型與鞏固問題》的主要作者，他曾經牽頭完成了兩項關於民主失敗的大型研究，一項是出版於1978年的四卷本著作《民主政體的崩潰》(The Breakdown of Democratic Regimes)，一項是出版於1994年的兩卷本著作《總統制民主的失敗》(The Failure of Presidential Democracies)。儘管上述兩套著作都是優秀的比較政治學術作品，但它們主要是各國民主失敗案例的匯編，集中在歐洲兩次世界大戰之間與拉美地區的民主失敗的案例分析，林茨等人並沒有試圖提出一個關於民主失敗的一般理論。在林茨的團隊之外，國際學界有影響的關於民主失敗的系統研究就不多見了。至於國內學術界，這些年來關於民主失敗的問題意識基本上尚未產生，就很難說有深入的理論研究了。在我看來，關於民主失敗的研究不僅具有重要的理論意義，而且還具有迫切的現實意義。理論上，民主失敗是政治理論的一個重要議題，從學理上搞清楚現代民主制度如何在轉型國家會遭遇失敗，致使初建的民主體制陷入崩潰，其發生學的內在邏輯機制以及演變路徑，等等，這些都是政治學乃至比較政治學尚沒有解決的問題，甚至還沒有引起高度重視的問題。若能為民主失敗提供一個一般性的理論解釋，無疑是一種學術研究的重要貢獻。而就現實意義來看，我們知道，民主轉型是當今世界的一個大趨勢，但這個轉型國家的民主制度構建問題，並非一帆風順，一方面固然是它們在全球範圍內步步推進，但另一方面也在很多國家遭遇了挫敗。如何降低新興民主政體的失敗風險，這是很多轉型國家面臨的重大挑戰。尤其是對於尚處在向現代政治文明轉型的中國來說，關於民主失敗的問題研究就格外具有重要的現實意義。回顧百年中國近現代歷史，中國曾經在20世紀10-20年代遭遇過失敗的民主轉型，當晚清帝制被中華民國成功地「革命」之後，民主共和政體並未在這塊古老的土地上生根發芽。一百多年來，民主體制在中國可以說是步履蹣跚，屢遭失敗。因此，展望未來，中國政治向何處去?中國在構建、發展和完善民主政體方面會遇到哪些問題?對於中國這樣一個具有歷史積累的超大規模國家，其所啟動的民主政治轉型，是否可能面臨民主轉型失敗的風險?所有這些問題，都是未定之數，勢必引發我們的憂思。所以，《民主崩潰的政治學》(包剛升著，商務印書館2014年版)的出版面世，可謂恰逢其時。該書直指主題，把民主失敗作為立論的中心，在一般理論與案例研究兩個方面，回應了前述的學術缺憾與現實訴求，在中國當今的政治學界，開闢了一片大有可為的新天地。面對林林總總的民主失敗，《民主崩潰的政治學》提出了一個具有原理性的觀點，用作者富有高度理論濃縮性的一句話來說，就是「高度的選民政治分裂與離心型民主政體的結合傾向於導致民主政體的崩潰。」為了在邏輯上論證這個結論，作者試圖用兩個自變量--高度的選民政治分裂(自變量X1)和離心型民主政體(自變量X2)--來解釋因變量--民主政體的崩潰(因變量Y)。從理論建構上看，作者提出的民主失敗的一般理論在結構上具有數學邏輯的美感。下面我們看作者是如何進一步闡明和論證這一理論及其邏輯的：「民主政體的崩潰通常都起源於國內政治的某種緊張關係，這種政治緊張關係愈演愈烈，導致嚴重的政治危機。當這種政治危機無法在現有的民主政體框架內解決時，很可能會導致民主政體的崩潰。因此，解釋民主政體下政治危機的起源和激化，是解釋民主崩潰的關鍵問題。政治危機的形成和激化通常需要兩個條件。第一個條件是國內存在某種較為嚴重的政治衝突，表現為兩個或數個政治集團之間激烈的政治對抗。這種政治衝突是國內不同選民集團存在嚴重政治分裂的反映。第二個條件是民主政體下國家或政府沒有能力去緩和、平息或解決這種嚴重的政治衝突。換句話說，在這樣的民主國家，與嚴重的政治衝突相比，國家能力或政府能力較弱。固然，一國的政治經濟條件和國際環境都會影響國家能力的高低，但在這些因素既定的條件下，民主政體下的政治制度安排對國家能力的高低具有決定性的影響。合理的政治制度安排有助於塑造國家能力，而不合理的政治制度安排會削弱國家能力。因此，這項研究對民主崩潰的理論解釋可以總結為：一個民主國家存在高度的選民政治分裂時，就有可能引發激烈的政治對抗與衝突;如果民主政體下的政治制度安排不能塑造有效國家能力或政府能力，民主政體就無力緩解或解決這種政治衝突，這樣國內政治危機就會持續惡化，最終導致民主政體的崩潰。」(原書第32-33頁)由此可見，作者對民主崩潰的理論解釋基於對兩個重要變量的考察：一是選民政治分裂--高度的選民政治分裂會增加民主崩潰的風險;二是民主政體的政治制度安排類型--離心型民主政體也會增加民主崩潰的風險。作者認為，如果不同選民群體之間存在着高度的政治分裂，就很容易引發嚴重的政治衝突。作者發現，20世紀以來，在民主政體不穩定的國家，通常可以發現一種或一種以上的較高程度的選民政治分裂。這些選民政治分裂的主要類型包括：貧富選民之間的階級分裂，不同宗教信仰選民之間的宗教分裂，不同族群選民之間的族群分裂，不同地區(可能會疊加宗教和族群因素)選民之間的地區分裂，政體維度上不同政體主張選民之間的 「民主-威權」分裂。總的來說，選民政治分裂程度越高，就越容易引發嚴重的政治衝突。根據已有的政治學研究成果，普遍認為民主國家缺乏有效的國家能力是民主崩潰鏈條上的重要一環，不同層次的政治制度安排在很大程度上決定了民主國家的國家能力之高低。為此，古老的政體研究就與現代的國家理論需要建立某種聯繫，國家能力要與制度安排實現某種聯姻關係，通過對於三個層次的政治制度安排--央地關係、選舉制度和政府形式--的學術分析，作者歸納出兩種不同的民主政體類型：離心型民主政體(centrifugal democracies)與向心型民主政體(centripetal democracies)。從結果上看，這兩種不同民主政體的分野是前者能有效強化國家能力，而後者會大大弱化國家能力。那麼，如何理解這兩種不同的民主政體及其機制呢?我們可以把「強化中央政府權力、強化大型主導政黨和政黨體制、強化立法機構與行政機構合作的民主政治制度」稱為向心型民主政體;「弱化中央權力、弱化政黨和政黨體制、弱化立法機構與行政機構合作的民主政治制度」稱為離心型民主政體。離心型民主政體之所以問題重重，主要是會導致三種離心效應：國家性問題上的地區(族群)離心效應--通常會弱化國家認同，強化地區認同;政府-社會關係上的政黨離心效應--通常會鼓勵極化多黨制的興起，不利大型政黨;政府形式上的行政離心效應--通常會鼓勵行政權和立法權的政治對抗與衝突，行政機關最後往往無所作為。在經驗研究部分，《民主崩潰的政治學》一書採用的是四個國家(德國、尼日利亞、智利和印度)不同政治時期的比較歷史分析。眾所周知，比較歷史分析是當代比較政治學的主流研究方法之一，相關的經典著作包括《專制與民主的社會起源》與《國家與社會革命》等。德國魏瑪共和國(1919-1933年)的主要問題是選民之間存在着嚴重的階級分裂和「民主-威權」維度的分裂，由此導致嚴重的政治衝突。從制度上講，魏瑪共和國比例代表制與半總統制的組合，屬於典型的離心型民主政體。前者鼓勵小型政黨和新興政黨，既有大型政黨的力量往往遭到削弱，而後者又容易引發了行政權與立法權的衝突。這樣，1933年魏瑪民主政體就被希特勒的獨裁統治所取代。二戰之後，聯邦德國民主政體的鞏固可以歸功於選民的階級分裂大大下降，以及選舉制度與政府形式的重大改革。尼日利亞是非洲人口最多的國家。尼日利亞第一共和國(1960-1966年)的失敗是由於較高程度的選民族群分裂和高度分權的地區主義安排。在當時的尼日利亞，三個主要族群彼此為敵，使得尼日利亞聯邦政府難以進行有效的國家建設和民族整合。不同族群之間的政治衝突日益升級，結果是民主政體的崩潰和長達兩年多的「比夫拉內戰」。後來，尼日利亞改革了高度分權的地區主義安排，中央權力和國家統一得到強化。但該國選民之間仍然存在高度的族群、宗教和地區分裂，尼日利亞屬於從民主崩潰到不完全民主的案例。智利是如今拉丁美洲最為發達的國家。該國20世紀50、60年代的政治基本上為階級衝突所主導，貧富懸殊的社會結構加上下層階級普選權的獲得，逐漸撕裂了整個國家。1970年阿連德總統上台後，整個社會分裂為兩大互相敵對的陣營。在制度上，智利是比例代表制與總統制的結合，前者削弱了智利的政黨力量，後者導致了行政與立法之間的嚴重對抗。結果，1973年的軍事政變終結了智利民主政體。今天，智利已成為拉丁美洲民主的典範，這得益於兩個因素的變化：選民階級分裂程度的下降，以及議會選舉制度與總統選舉制度的改革。印度被視為貧窮國家在二戰之後創造的「民主奇蹟」。這種「民主奇蹟」得益於兩個因素：一是1947年之後的尼赫魯時期印度的工業化、城市化和現代化程度都還比較低，選民政治動員程度也比較低，這就使得印度多樣化的社會結構並未充分政治化;二是印度的政治制度是典型的向心型民主政體，系中央集權化的准聯邦制、選舉上的簡單多數決定製和政府形式上的議會制的組合，這些都是提供向心激勵的制度安排，有利強化國家能力。20世紀70、80年代後，現代化程度的提高導致了印度選民政治分裂的強化，政治暴力呈現上升趨勢，給民主穩定性帶來壓力。但印度向心型民主政體仍然在起作用，從而保持了印度民主的相對穩定。藉助四個篇章的案例研究，我們發現：如果一個民主國家符合兩個條件：一是選民政治分裂程度高，二是離心型政治制度安排，那麼該國民主政體就傾向於崩潰。找到了民主崩潰的內在制度原因，那麼克服民主失敗，具體一點說，就是如何降低選民政治分裂和避免離心型民主政體，該書給出了富有洞察力的政治建議。首先，關於如何降低選民政治分裂，該書作者提供了四條政治原則與政策建議(原書第474頁)：
第一，經濟發展和現代化長期當中會降低選民政治分裂程度，但經濟發展和現代化的過程則可能提高選民政治分裂的程度。因此，長期當中發展經濟和加速現代化程度是重要的政策，短期當中則須正視現代化可能會帶來的政治壓力。第二，降低不平等程度是降低選民政治分裂的重要政策，這包括降低兩個方面的不平等：一是降低公民個體意義上的不平等，二是降低不同類型的選民群體獲取政治權力、經濟資源和社會價值上的「種類不平等」。第三，在鞏固國家統一和強調民族整合的同時，尊重不同族群、宗教、語言和地域選民群體在文化上的差異性，包容其多樣性。第四，在高度分裂的社會中，快速擴大政治參與和過度強化政治競爭會給民主政體的穩定性帶來很大的風險，而在政治上平衡好政治精英與大眾參與的關係則對民主穩定性較為有利。其次，關於如何避免離心型民主政體，作者提供了五條政治原則和政策建議(原書第480頁)：
第一，民主的憲法設計和制度安排要充分兼顧到分權與集權的平衡、參與和效能的平衡，不能塑造有效國家能力的憲法設計和制度安排通常都缺乏維持民主政體自身所需的手段。第二，成功的憲法設計和制度安排並非空中樓閣，而是必須考慮並適應本國的社會結構和選民政治分裂的類型與真實情形，憲法和制度必須在真實的世界裡能夠運轉。第三，在中央與地方關係上，要注意適度強化中央集權。特別是對於那些存在地區與族群分裂的國家，更要強化中央政府維持國家統一的政府能力和政治權力，要儘量避免高度分權的地區主義安排。第四，在選舉制度上，多數決定製和具有多數決定製特徵的混合選舉制度往往是更優的選擇，要儘量避免純粹的比例代表制。第五，在政府形式上，議會制往往是更優的選擇，要防止行政權和立法權之間的政治對抗，要謹慎地對待總統制和半總統制。對於上述兩個層次九個政治原則與政策建議，我以為對於複雜多樣的民主失敗的轉型國家來說，其理論意義未必都條條切中肯綮，但它們對於我們防範民主失敗，則具有十分重要的參考價值，而且還具有豐富的實踐性內涵。《民主崩潰的政治學》誠如其書名所標明的，屬於一種規範的政治學研究，從現代社會科學的學科分殊來說，則是一部狹義的比較政治學著作。還記得兩年前我作為評議導師參加北京大學政府管理學院作者的博士論文答辯，對他的這篇優秀的博士論文提出了更高的期望。那就是，對於民主失敗的研究，要超越狹義的政治學學科藩籬，應該擴展到民主法治的綜合領域，從一個更為廣闊的視野來審視民主體制的穩定性與民主失敗的問題。在我看來，民主問題是一個政治學與法學交匯的問題，除了政治學、比較政治學，還需要法學、憲法學的綜合研究，具體一點說，就是要重視法治與民主、憲制與民主之間的關係問題研究。例如，作為該書一個重要邏輯環節的離心型民主政體，就涉及到憲法設計的問題，甚至還需要通過使用憲法工程學(constitutional engineering)的概念，闡明憲法設計與政治制度的邏輯關係，例如公民參與與政府效能、分權與集權之間的平衡，等等，這些法治與民主、憲制與民主的關係，關涉轉型國家民主成敗的關鍵。從法治視角來看，我尤其強調法治與憲制是避免民主政體失敗的關鍵因素。就民主與法治兩者之間的關係看，我們發現，歷史上曾經出現過這樣一種情況，即一個社會即便沒有優良的現代民主而僅有優良的法治，也可以擁有一個較為優良的社會生活形態，但是，如果一個社會沒有法治而僅有民主，就容易出現制度潰敗、治理失效的情形，甚至重新淪為專制或極權統治。以英格蘭為例，19世紀議會與選舉改革之前，英格蘭僅是少數人擁有投票權，可以說是一個民主制度並非優良的社會，但是英格蘭自1215年《大憲章》之後，基於他們深厚、昌明的法治憲制傳統，這個社會是一個個人自由較為完備、市場經濟逐漸擴展的優良社會。相比之下，革命時期的法國社會則是一個相反的例子。按照1791年新憲法，法國已經成為全世界民主程度最高的國家，但是，由於缺少法治傳統，所以民主並沒有導向一種穩定而有效的國家治理，反而滑向了後來密爾和托克維爾所擔心的「多數暴政」或「暴民統治」。持續不斷的街頭暴動，政治領導人和政府走馬燈似的更迭，未經審判就把個人投入監獄或直接處決，從城市到鄉村遭到破壞的財產權，結果是一個亂糟糟的法國。《民主崩潰的政治學》第六章關於智利的案例研究中，實際上也觸及了這樣的問題。阿連德出任智利總統以後，政府要對既有的產權制度進行「革命」，總統也開始違背憲法--試圖繞開議會而依靠總統命令治國。這樣，到1973年政變前夕，智利的農民、工人、中產階級和工商業主紛紛走上街頭，智利的法律和社會秩序一時陷入混亂。所有這些都為軍事政變提供了可能。這兩個案例說明，有民主而無法治，民主常常難以維繫，民主失敗也就是順理成章的事情。所以，民主必須以法治和憲製作為基礎，在缺少法治和憲政傳統的社會中，民主要實現自身的鞏固和優良治理，通常難度很大。從世界各國的經驗來看，法治與憲政傳統既可以基於未成文憲法，又可以基於成文憲法。前者的主要例子是英國，後者的例子包括美國等很多國家。但是，無論是成文憲法還是未成文憲法，都需要奠定一種憲法高於政府、高於執政黨、高於政府公共政策的制度基石。惟有如此，民主政體的實施和運轉才能得到根本性的制度保障，從而有利於民主的穩定，防止民主失敗。因此，一個轉型國家的長期目標應該是成為「法律昌明、民主優良」的國家。關於民主與法治何者優先，這是近年來國內學界的一個熱門話題。我認為，它們之間不存在何者優先的問題，也不存在根本性的矛盾衝突，它們的關係從根本上是相互促進的關係。因為，民主與法治的各自問題意識是不一樣的。民主要解決的是統治的合法性或正當性問題，法治要解決的是統治之優良與低劣的技藝問題。儘管民主與法治兩者之間存在着張力，但並不是互相敵對的關係，不能對兩者的關係做機械式的理解，而是要從相互制約的促進方面予以理解。對此，著名的民主理論家喬萬尼·薩托利曾在《民主新論》中討論過民主與法治的關係，他把民主界定為「有限的多數統治」，而非「無限的多數統治」。「有限的多數統治」的另一種說法就是法治的民主或憲政的民主，而非絕對意義上的大眾民主。他這樣說：
我曾經論證了民主不單純是人民的權力，現在我要堅持認為民主也不是單純的多數原則。「多數原則」只是有限多數原則的簡單說法。……縱觀人類歷史，多數--種族的、宗教的或僅僅數量上的多數--事實上一直在迫害少數派，有時甚至到了滅絕少數的地步。……我拿得準的是，民主不是沒有限制詞的(因此是無限制的)多數統治。民主的運行原則是有限的多數統治原則。所以，從應然的意義上講，民主與法治或民主與憲制是並行不悖的。儘管「民主是個好東西」，但應該意識到，單純的大眾民主，或者說不受限制的民主--即便是代議制民主--也是有缺陷的。對當代轉型國家來說，民主與法治應該是齊頭並進的關係，民主與法治如鳥之兩翼、車之兩輪，不可偏廢。民主之所以會遭遇失敗，固然是民主制度的內在邏輯出現了問題，具體一點說，是「高度的選民政治分裂與離心型民主政體的結合」所致，但如果從更為廣闊的視野來看，則是民主與法治的分離，是沒有構建出一個優良的法治與憲制的政體所致。所以，我認為《民主崩潰的政治學》的一個短板是並沒有從民主與法治、民主與憲制關係的視角展開論述，僅是局限於政治學的視野，探討了政治體系的內部機制與功能問題，而沒有明確揭示出法治與憲制不彰是民主失敗的一個更為根本性的制度原因。
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