中國信息安全 - 前沿 | 全球視角下的央行數字貨幣的主導權之爭－鑽石舞台

May 14 Sat 2022 21:30
中國信息安全 - 前沿 | 全球視角下的央行數字貨幣的主導權之爭

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文│中國信息通信研究院張郁安楊佳茵

當前，全球多家央行試水央行數字貨幣，據有關機構統計，截至 2021 年 7 月，全球已有 29 國進入央行數字貨幣實際發展階段，38國正處於研究階段。美中歐三大經濟體在數字貨幣戰略上都有所進展，相關的國際金融機構和標準制定組織在央行數字貨幣的規則和標準制定方面取得了階段性成果。數字人民幣試點穩步推進，目前已在全國 10 個城市和 1 個應用場景（冬奧會）開展試應用。儘管數字貨幣在短期內不會改變現有全球貨幣體系格局，但疊加全球經濟衰退、數字治理等影響因素，該領域的主導權之爭已經徐徐拉開序幕。

一、主要國家加入央行數字貨幣主導權之爭

全球規則標準主導權。當前數字貨幣的國際標準主要由三部分組成：跨境支付、全球穩定幣和央行數字貨幣。二十國集團（G20）、七國集團（G7）及下屬機構，國際金融機構、國際標準制定組織正積極投入相關標準的研究制定。其中，金融業通用報文方案 ISO20022（SWIFT（2020a））將於 2022 年底完成修訂並出台新標，成為數字貨幣跨境支付全球標準。此外， G20 金融委員會將於2021 年底之前完成全球穩定幣國際標準，並指導成員國建立符合國際標準的國內監管框架。G20、G7 的下屬專業委員會圍繞央行數字貨幣的跨境支付、跨境監管、反洗錢開展影響評估，研究制定相關標準。早在 2019 年，發達國家之間就開始了實踐方面的合作：歐洲央行與日本銀行開展了央行數字貨幣系統連接試驗，新加坡金融監管機構與加拿大央行、英格蘭銀行也聯合進行了跨境支付解決方案試驗。

監管政策主導權。近期，G7 在多邊場合反覆重申對央行數字貨幣的監管政策目標。2020 年 10月， G7 發布關於數字支付的會議宣言，強調數字支付存在威脅金融穩定、消費者權益、隱私、稅收、洗錢等風險，必須由公共機構加以嚴格監管。2020 年 1 月，六家央行(包括歐洲央行、英格蘭銀行、日本央行、加拿大央行、瑞士央行、瑞典央行)與 BIS 設立聯合工作組，並於 2020 年 10 月發布報告，提出央行數字貨幣應遵循的三項原則：①中央銀行不應通過發行央行數字貨幣來損害法定貨幣或金融穩定；②央行數字貨幣必須與現有貨幣形式共存並互補；③央行數字貨幣應促進創新和效率。2021 年 5 月， G7 財政部長和央行行長會議再次討論了包括央行數字貨幣在內的一系列全球重要金融議題，會議宣言稱央行數字貨幣及支付帶來了公共政策和監管問題，G7 的目標是確保央行數字貨幣由政策透明的常設公共機構管轄，受制於法律和健全的經濟治理，並在個人隱私保護框架下運行。監管方案主導權。G7 與 G20聯合開展央行數字貨幣及支付的研究和監管協調。G7 要求金融穩定委員會（FSB）制定穩定幣監管規則，該委員會已制定了跨境支付路線圖，並發布報告預測了數字貨幣對監管的影響和挑戰。國際清算銀行（BIS）下的支付和市場基礎設施委員會（CPMI）在全球支付和清算基礎設施的標準制定方面發揮核心作用，G20 授權其研究制定涉及央行數字貨幣的跨境支付漏洞的替代措施。金融行動任務工作組（FATF）側重於監管虛擬貨幣服務提供者，制定反洗錢和反資助恐怖主義活動融資（AML/CFT）規則。巴塞爾銀行監管委員會（BCBS）提出了對數字貨幣跨境監管的合作標準。國際貨幣基金組織（IMF）負責評估穩定幣對成員國貨幣主權的影響，國際證券委員會組織（OICU-IOSCO）開展了穩定幣對全球證券市場監管的影響評估，並制定監管合作與信息交換規則。

產品/服務與基礎設施主導權。穩定幣是與美元或價值穩定資產掛鈎的數字貨幣，儘管 G7 對其威脅金融穩定的風險報有警惕，一再重申「任何穩定幣在得到充分監管之前不應啟動」，但美國其實一直為穩定幣留有政策空間，留待其成為美元及盟友國家數字貨幣發行的重要支撐，為數字貨幣競爭做好儲備。2020 年 9 月，美國貨幣監理署同意銀行持有區塊鏈，2021 年 1 月，該機構明確銀行可以參與運營穩定幣網絡。Facebook 於2021 年推出與美元掛鈎的穩定幣 Diem（前身為Libra），Diem 總裁稱其已完全符合美國監管要求，並於近期將其總部從瑞士轉移至美國。JP 摩根的「摩根幣」（JPM）更是銀行穩定幣中的先行者，目前已在新加坡投入正式商用，建設支持多貨幣支付的基礎設施。該項目得到新加坡金融管理局、星展銀行，淡馬錫國家基金的支持。穩定幣一旦廣泛使用，將鞏固並延伸美元主導權，成為數字美元競爭力的核心依託。

批評和打壓競爭對手。BIS 批評中國推動數字人民幣的過程透明度不足，缺乏國際協調。西方國家有觀點認為，一旦數字人民幣投入使用，政府將有能力掌控數字人民幣交易數據，對個人隱私信息構成威脅。從更深遠的影響來看，中國積極推動數字人民幣，意在利用「一帶一路」基礎設施項目建成以中國為核心的新經濟帶，而這一體系必將削弱當前的美元體系。如果數字人民幣經濟區成為現實，禁止以美元及主要貨幣為媒介的交易活動等當前西方國家最常用的制裁手段將失去作用。

二、我國在全球數字貨幣發展中面臨的挑戰

在複雜的全球經濟社會背景下，數字人民幣的發展面臨來自多方的挑戰。一是規則標準之爭會部分抵消數字人民幣先發優勢，主要國際金融機構和國際標準制定機構積極制定央行數字貨幣、穩定幣、跨境支付等基本規則、標準，在一定程度上抵消了數字人民幣的先發優勢和國際影響力。二是儘管數字人民幣在短期內不會改變當前以美元為核心的國際貨幣體系基本格局，但競爭壓力下的西方國家會加大人民幣被國際社會採納的門檻和難度，削弱人民幣國際實力。三是面臨來自穩定幣等其他數字貨幣的競爭。美元穩定幣將成為全球數字貨幣競爭中的強勁對手，也會加速央行數字貨幣發展步伐。多國主流貨幣還可能利用穩定幣平台形成「合成貨幣霸權」，對他國貨幣主權構成威脅。

三、對中國參與全球數字貨幣競爭的建議

持續推動人民幣國際化。人民幣在全球外匯儲備占比不斷上升，仍然有較大的進步空間。推動人民幣全球貨幣互換網絡進一步擴大，提升互換協議數量與規模。推動其他國家對數字人民幣的採納，通過貿易和實體經濟活動豐富貨幣生態體系，推動在更多商業應用場景中使用數字人民幣。

積極參與數字貨幣國際規則標準制定。堅持多邊主義，積極尋求在國際標準組織中發揮影響力，參與 G20 框架下的跨境支付路線圖及央行數字貨幣監管政策框架制定。加強與國際電信聯盟、國際清算銀行、國際貨幣基金組織的交流合作，提升金融國際標準化參與水平。

善用軟性機制施加積極影響。探索利用 G20下的案例分享，OECD 的政策研究、評估評議等軟性機制，分享中國善用金融科技助力數字經濟發展，改善公共治理，服務民生的實踐案例，適度公開數字人民幣的技術方案、應用場景、個人信息保護等情況，增進外界對我國政策和實踐的了解和信任。

（本文刊登於《中國信息安全》雜誌2022年第4期）