鑽石舞台

作者：李亞慧、王彬

2022年3月5日，李克強在政府工作報告中提出，今年着力穩定宏觀經濟大盤，保持經濟運行在合理區間。

要用好政府投資資金，積極擴大有效投資。圍繞國家重大戰略部署和「十四五」規劃，適度超前開展基礎設施投資。建設重點水利工程、綜合立體交通網、重要能源基地和設施，加快城市燃氣管道等管網更新改造，完善防洪排澇設施，繼續推進地下綜合管廊建設。今年擬安排地方政府專項債券3.65萬億元，強化績效導向，堅持「資金跟着項目走」，合理擴大使用範圍，支持在建項目後續融資，開工一批具備條件的重大工程、新型基礎設施、老舊公用設施改造等建設項目。

根據數據統計顯示，今年1月地方債發行規模6989億元，相較去年同期大幅增加。其中，新增專項債發行4844億，相比去年同期增加4844億，完成提前批額度的三分之一，這顯示今年專項債發力明顯前置。

本文主要通過梳理、分析目前地方政府水利領域專項債券政策支持、發行情況，對加快發展地方政府水利類專項債券提出相關建議。

一、水利工程的概念

水利工程是指為了控制、調節和利用自然界的地面水和地下水，以達到除害興利的目的而興建的各種工程。水利工程按其服務對象可以分為防洪工程（堤防、水庫、蓄滯分洪區、涵閘、排水工程等）、農田水利工程（灌溉工程）、水力發電工程、航運及城市供水、排水工程。

地方政府專項債券水利類工程主要支持水庫工程、引調水工程、城鄉供水一體化工程、結合供水的灌區工程4類，要求具備供水、發電等一定收益能力的項目。暫不支持江河湖泊治理、水生態治理與保護修復、節水灌溉、僅有灌溉的灌區、農村飲水安全工程等水利工程項目。

二、水利工程類專項債券項目政策

三、水利工程類專項債券項目謀劃痛點

水利工程類項目與其他工程項目相比，具有如下謀劃痛點：

1.對於重點水利項目，手續批覆需要上級部門進行批覆，時間周期較長；

2.工程量或小而散、涉及區域多、投資小、現金流收入不穩定，並不適合單獨發行水利專項債券，或工程量巨大、工期長、投資大；

3.項目篩選困難。還款能力是選取發債項目時應首先考慮的核心點，而水利項目常有建設周期長、投入產出比不匹配、經濟效益較低的特點，加大了政府發行水利專項債券的難度；

4.對於工程量較大的水利工程項目，在施工過程中也會受到很多不確定因素的影響，無法提前進行預測，這些不確定因素給水利工程的施工增加了難度。工程建設具有較強的季節性，如有些工程只能利用枯水期施工，施工中受地質、氣象、水文、土壤等自然條件影響較大。

四、水利工程類專項債券項目謀劃思路

1.各部門之間互相協調合作，促進前期手續資料的辦理，各級行政主管部門及早做好準備，抓緊梳理和加快推進一批項目前期工作，及時向政府及其財政部門反映需求，優先保障重大水利工程等資金需求；

2.對收益較為充足的如供水、發電收入能覆蓋全部成本的優質項目，可以採用單一項目申報地方政府專項債券，同時調整項目資金來源結構，擴大專項債券投資規模，確保資金的足額到位，促進工程順利實施；對收益不足的水利項目，可以考慮將水利工程類項目與其他領域項目一起組合，如水利工程+文化旅遊、水利工程+生態建設、水利工程+人居環境提升。統籌多部門之間共同謀劃項目，通過挖掘各項目間的聯繫，採取項目搭配等方式進行合併申報，擴大專項債券融資規模；

3.加強項目儲備，着力建立「申報一批、落實一批、建設一批、儲備一批」的良性滾動機制。在適合建設的季節發行債券，既能加快工程項目建設，又能防止應項目無法開工導致資金到位閒置；

4.在項目謀劃時，積極爭取中央預算內資金、各類專項資金等支持。更多採用資本金注入方式安排財政性建設資金，提高地方政府專項債券用於水利工程的額度和用作項目資本金的比例，引導和帶動社會資本投資；

5.水利工程項目在申請專項債券時，可根據當地要求及項目具體情況，申請長期債券；可以申請專項債券用作資本金；還可考慮市場化融資方式籌措資金。

五、部分發行案例

案例一：樅陽縣立新水庫改擴建工程項目

建設內容：在立新水庫上游 640 米處新建上庫，集水面積 3.58km2。庫容 107.4 萬 km3 ，對現有水庫大壩、溢洪道實施加固，放水涵拆建等工程建設。

資金來源：本項目總投資為 11951.72萬元，其中本項目資本金4951.72 萬元，為財政資金，項目資本金占比為 41.43%。擬使用專項債券資金 7000.00萬元，專項債券資金占比58.57%。

收入來源：供水收入、灌溉收入、泥沙收入、旅遊收入、廣告收入以及土地出讓收入。

案例二：蕪湖縣城關區域河湖水系連通工程項目

建設內容：本工程以一江（青弋江）四湖（東湖、南湖、羅福湖、汪溪湖）為核心，有效連通區內河湖水系，通過新建引、提水工程對城市河湖進行生態補水，以滿足城市水環境、水景觀功能的需要，同時促進區內河湖水體循環，維持城市湖泊自身水體健康及其上、下遊河道的生態系統基本穩定，滿足生態基流要求。主要建設內容:新建泵站4座;新建輸水管道6. 75km；渠道綜合治理長度4. 81km，含渠道清淤疏浚、岸坡整治、沿線堰壩橋樑等加固、重建以及沿線景觀綠化。

資金來源：項目總投資為22,240.00萬元，其中項目資本金5,240.00萬元，占總投資比例23.56%,擬使用專項債券資金17,000.00萬元,占總投資比例76.43%.

收入來源：運營收入和周邊土地出讓收入。

案例三：哈巴河縣別斯也爾引水工程

建設內容：建設內容主要包括加固改造進水閘、沖砂閘、溢流堰、上下游連接段等修建（進水閘的設計引水流量 29.62 m³/s，加大引水流量 35.54 m³/s）。進水閘底板高程為 516.50m，沖砂閘底板高程為 516.00m。設計正常水位518.35m，設計洪水位521.24m，校核洪水位521.44m。

資金來源：本項目總投資 2800.00 萬元，其中財政資金800.00萬元，占總投資比例28.57%，擬申請專項債券2000.00萬元，占總投資的71.43%。

收入來源：運營項目區的40.0萬畝農田農作物新增灌溉效益。

中建政研協助地方政府申報專項債券的項目數量已超3000個，發行額超1800億元，是全國業績量第一的專項債諮詢服務單位，其中水利專項債券項目約150個，有效的推進了地方水利工程建設。

六、結語

水資源短缺且時空分布不均是我國經濟社會發展主要瓶頸之一，華北、西北尤為突出。華北地下水嚴重超采和虧空，水生態修復任務很重，隨着人口承載量增加，水資源供需矛盾將進一步加劇。建議各地把握專項債券申報的窗口期，充分且儘早謀劃，高效高質量利用專項債券加快推進水利工程項目建設。

———數據來源¦中國債券信息網、財政部

作者：

李亞慧

中建政研政府投融資研究中心助理研究員