close


文 | 陳映芳，上海交通大學國際與公共事務學院教授
作者授權發布，原標題為《中國兒童的權利急需法律保護》
一

1945年10月，聯合國宣告正式成立，這是大家都知道的人類當代歷史上一個重大事件。我們也知道，聯合國成立後最初實施的重要舉措之一，是於次年成立了「聯合國國際兒童緊急救援基金會」（1953年更名為「聯合國兒童基金會」），該會曾於1965年獲得諾貝爾和平獎。也許不少人還了解，迄今為止，在聯合國的各種國際公約中，加入國家最多的，是1989年第44屆聯合國大會上一致通過的《兒童權利公約》。

但是，為什麼是「兒童」？國際社會間這樣一種廣泛的「合意」對人類社會的發展意味着什麼？

「撫養和關愛兒童是人類發展的基石」，這是聯合國兒童基金會的一個理念，也是人類社會長期實踐的一項人道主義原則。這原則的另一面所隱含的，是這樣一種普遍的擔憂：當人們遭遇厄運或私慾膨脹，當社會秩序失衡或社會制度出現嚴重問題時，兒童最可能是受到侵害、被忽略被犧牲的那一個人群。這是人類生存法則中的一個悖論。

聯合國兒童基金會成立當初，其首要的目的，是救濟歐洲、中國等國因戰爭而失去父母家庭的戰爭受難兒童。第二次世界大戰讓無數孩子喪失了生命，也讓許許多多的孩子成了孤兒、流浪兒。救濟難童曾是各國最重要的戰時人道行動之一。在中國，得益於社會力量和國民政府的共同努力，「中國戰時兒童保育會」於1938年3月在漢口成立，由宋美齡任理事長。隸屬於該機構的44所兒童保育院（這其中也包括共產黨根據地的延安保育院），在抗戰期間曾收容、救護了3萬多名難童。在1946年9月公示的「戰時兒童保育會結束啟事」中，保育會曾將保育園的善後事宜作了這樣的安排：「半年來，保育會除將有家之在院保育生及習藝生商經善後救濟總署協助遣送還鄉外，其無家可歸者，已分別移交社會部各省社會處育幼院繼續教養。關於升學保育生，有家者，亦已遣送回鄉;無家者仍繼續留川攻讀。均由教育部負責公費供應到高中畢業。所辦思克職業學校，已交重慶市政府接辦。」可悲的是，中日戰爭才剛結束，國共內戰烽煙再起。在這種歷史背景下，1947年，聯合國兒童基金會對華啟動第一個緊急援助項目，中國成為聯合國兒童基金會在亞洲首個開展援助的國家。據基金會介紹，此後幾年中，它在中國的工作主要是為兒童提供救濟食品，通過培訓醫務人員提高母嬰保健水平、衛生條件和醫療急救能力等。

兒童需要得到政府及社會的救濟與保護，戰爭並不是唯一的原因。當資本主義伴隨着大工業的興起而成為普遍的經濟制度，孩子們的母親紛紛被捲入到勞動力市場中去的時候，甚至當孩子們也被當作廉價勞力而被驅趕到車間裡去的時候，如何保護母親和孩子，便成了考驗人類社會道義底線的一道難題。從某種意義上可以說，是人類對母性和兒童福祉的保護需要，構成了現代社會人權觀念興起並得以逐步落實的最重要的人道主義資源和實際推動力之一。我們可以注意到，早在上世紀初，先期工業化的各國就開始陸續頒布了旨在保護女工、保護兒童的各種法案，從勞動保障法到福利法。也正是在這樣的背景下，1950年起，聯合國兒童基金會的工作從戰後難童救濟工作擴展到了對全球發展中國家的母親和兒童的生育/撫育需要的支援，它將實現全球各國母嬰和兒童的生存、發展、受保護和參與權利設定為基本目標。

在今天，婦女進入社會職業系統已經成了普遍的社會經濟制度，而傳統共同體逐漸趨於解體，家庭亦快速小型化，在這種情況下，幫助父母家庭共同承擔撫養兒童的職責，已成為現代國家無可推卸的責任，也是社會必須建立的事業。

有關兒童的權利和福祉，早在1923年，國際上就有一份《兒童權利憲章》出現（由「救助兒童國際聯盟」制定）。1924年，第一份《兒童權利宣言》（《日內瓦宣言》）誕生。聯合國成立後，1959年通過了《兒童權利宣言》（第二份《兒童權利宣言》），1979年開始了《兒童權利公約》的起草工作（這一年被聯合國確定為國際兒童年）。如前所述，該公約於1989年在聯合國大會上獲得一致通過，目前已有193個國家簽約加入。

《兒童權利公約》確定了著名的四大原則和四大權利：兒童最大利益原則、尊重兒童權利與尊嚴原則、無歧視原則、尊重兒童觀點原則;兒童的生存權利、保護權利、發展權利、參與權利。這其中，涉及到兒童的撫育責任，公約的「第十八條」作了如下的明確規定：

1、締約國應盡其最大努力，確保父母雙方對兒童的養育和發展負有共同責任的原則得到確認。父母、或視具體情況而定的法定監護人對兒童的養育和發展負有首要責任。兒童的最大利益將是他們主要關心的事。

2、為保證和促進本公約所列舉的權利，締約國應在父母和法定監護人履行其撫養兒童的責任方面給予適當協助，並應確保發展育兒機構、設施和服務。

3、締約國應採取一切適當措施確保就業父母的子女有權享受他們有資格得到的託兒服務和設施。

在這裡，國家被確定為父母之外養育兒童的共同主體，但父母對兒童的最大利益負有首要責任。這一規定維護的是這樣一種原則：國家介入家庭生活必須以保護兒童權利和家庭關係為前提。與此同時，作為共同撫育責任的具體措施，國家應該提供相應的機構、設施和服務，而就業父母的子女可以享受國家提供的保育服務及設施，國家必須確保這一點。

兒童享有得到國家及社會共同撫育的權利資格，在各國的制度設置中，主要體現在「兒童福利法」之中。綜觀世界各國的社會保障立法史，可以看到，許多國家早在聯合國通過《兒童權利公約》之前，就已頒布有各種相關的兒童福利法規，如英國於1918年通過了《婦女及兒童福利法案》，美國1921年頒布有《促進母親和嬰兒福利與保健聯邦法案》，德國1922年通過《兒童福利法》，瑞典於1924年制定《兒童福利法》，澳大利亞於1972年頒布《兒童照顧法案》，等等。在東亞，日本（1947年）、韓國（1961年）、台灣（1973年）都先後頒布有《兒童福利法》，菲律賓（1974年）也制定有《兒童及少年福利法典》……

關於國家應該設立的兒童保育機構和設施，以日本為例，制度規定的種類有：助產設施;乳兒院;母子生活支援設施;保育所;兒童福利設施;兒童養護設施;殘疾兒童入所設施;兒童發展支援中心;情緒障礙兒童短期治療設施;兒童自立支援設施;兒童家庭支援中心等。按照日本的《兒童福利法》，「欠缺保育」是兒童可以利用保育所的條件。所謂「欠缺保育」是指以下這些情況：保護人家庭外就業（全職勞動、鐘點勞動、農林漁業等）;保護人居家勞動（自營業、內職等）;產前產後;保護人有傷病或身心殘疾;有同居親屬需要看護;災害的恢復。此外，保護人在白天的學校上學、或保護人有就業的意願而正在從事求職活動的，亦可申請幼兒保育。（作者按：2017年11月8日日本政府通過「育人革命」預算案，除了8千億日元讓免費幼兒園教育覆蓋日本全國450萬兒童，還將投入100億日元保證家庭年收入不足260萬日元的0至2歲兒童上託兒所免費。）

在目前許多國家，幼兒教育和幼兒托育依然分屬兩個社會系統。2012年開始，中國台灣地區參照北歐一些國家的經驗，開始實施幼托整合：0-2歲嬰兒的家庭外撫育主要由家庭托育與托嬰中心承擔（社會福利部門主管），2足歲至學齡前兒童的托育/教育統一由「幼兒園」承擔（社會福利部門主管、教育部門協辦）。各類托育/教育機構分為公辦、公私共辦和民營幾類，政府對民營幼托機構實施經費補助。

二

筆者在這裡不避煩雜，試着梳理介紹世界各地有關兒童福利、兒童養育的一些法律制度，是的，是因為揣着一個沉重的話題要討論──在中國大陸，直到今天，國家還沒有制定一部《兒童福利法》。

這當然不是因為我們對於兒童撫育和發展已經有足夠完善的社會設置。有關這個社會中的兒童生存狀況、權利狀況，從一些公開的零星數據中，我們不難窺其一斑：

──全國大約有61.5萬名孤兒，其中由民政部門兒童福利機構養育的僅有10.9萬名;（2013年民政部官員答記者問）

──中國由政府經營的獨立的兒童福利機構，省一級有9家，地一級的333家，縣一級的64家（有800多家社會福利機構設立了兒童部），全國多數縣（市、區）沒有專門的兒童社會福利機構;（來源同上）

──中國流浪兒童人數至少達數十萬。（據2003年石家莊保護流浪兒童研究中心課題組的抽樣調查分析和測算，「全國每年存在的流浪兒童人數應該在100萬至150萬之間。」另據2006年有關學者的研究，中國至少有30萬以上的街頭兒童）;

──中國有農村留守兒童6102多萬，其中0-5歲的學前兒童達2342萬;（依據2010年人口普查資料抽樣統計，2013年全國婦聯發布）

──中國有434萬「流動兒童」（他們沒有資格享受居住地政府提供的社會保障和社會福利）;（數據來源同上）

……

種種情形，無不令人憂慮。而讓人不無疑惑的是，中國其實是聯合國《國際兒童公約》的第一批簽約國。

問題是，當我們覺得這個社會中許多兒童的生存狀況、權利狀況是我們認為不應該如此的、無法接受的「壞的狀況」，那麼，我們能有什麼樣的辦法來將其建構為一個「社會問題」（social problem），並加以切實的解決？

「社會問題」是社會建構的產物。舉例而言，人類歷史上歷來存在家庭內的暴力行為，但它被問題化、被法律禁止卻是現代社會中才出現的事。社會問題的被建構當然與社會的需要、與價值規範的變化有關，但同時它需要一整套的社會設置──從權益受侵害人的申訴、社會信息的公開、道德資源動員、社會運動、社會協商/民主參與、專業機構介入，一直到相關法規及社會政策的確立，都需要相應的制度條件和社會運作。在今天我們的現實生活中，有關兒童的生存狀況和權利狀況，就像人們曾經在新疆大火事件、成都小思怡事件、蘭考流浪兒慘死事件等等一系列事件中所體驗的那樣，社會已經承受了太多「悲劇的刺激」，人們也似乎並不缺少基本的「是非共識」，各路專家且發出過不少與兒童狀況相關的社會風險的警示，事實上，近幾年來，有識之士熱切呼籲國家頒布一部《兒童福利法》的聲音也時有所聞。但是，來自國家機構的權威的回應或承諾，始終沒有出現。

這是因為什麼？

一般而言，每一種社會狀況或社會制度被問題化，首先離不開人們對其非正當性（價值規範層面）、異常性（形態/規模層面）、或它的現實危害性（功能層面）的揭示，以及相關批判和訴求在一般社會的普及。在今日中國，鑑於現實的局限，當人們試圖推進制度變革時，往往會從功能主義的立場出發，以國家經濟發展的需要或社會穩定的風險等等來論證改革的必要性。

以功能需要而言，世界各國的政府和社會致力於確立兒童權利、保障兒童福利的動機和動力來自哪裡？就視野所及，我們不難一一列舉──維繫種族/民族的生存、繁衍的需要（確保兵源、確保生育率和人口結構的正常性）;經濟發展的需要（確保勞動力的再生產，視經濟/社會的需要動員女性加入社會勞動或鼓勵已婚婦女回家）;養老保障體系的維繫需要（年輕勞動人口的比例確保）;社會公平作為社會和諧基本保證的需要（為各種弱勢群體提供生活保障和發展條件）;社會生活運行需要（國家介入家庭生活以保護個體權利、維護家庭關係），等等。

中國的情況怎麼樣？有關統計數字告訴我們：中國已經陷入超低生育率，中國的人口結構已經呈桶狀型，中國的平均家庭戶規模已經降到2.7人，而中國的女性就業率居全世界之首……而與此同時，按照目前國家的制度安排，中國的兒童撫育（以及老人介護）主要仍必須有家庭來承擔。不難想像，生育、撫育，這些已經成為家庭難以承擔的重負。在上海，根據復旦大學研究團隊的調查，80後夫婦中，三分之一需要依靠自己的父母（即孩子的祖父母）作為孩子2歲前的主要照顧者，另外近三分之二自己帶孩子，但其中80%的年輕人需要父母搭手，如果沒有父母幫助，他們很難考慮孩子的生育和撫育。調查數據證實，上海的生育率前幾年曾降到了0.9!而80後群體的生育意願只有1.58——1.59（參見http://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1275535。實際的生育率將遠低於這個數字，因為依據日本和韓國的情況，當生育意願達到2.5甚至3的時候，實際的生育率才只有1.6。）人們曾以為只要二胎政策放開，中國的生育率就會快速反彈，但2016年國家統計局的數據顯示，2015年出生人口不升反降。這說明低生育率形勢比之前的普遍估算更低，單獨二孩政策的實施效果遠低於衛計委之前的估算。（參見：http://opinion.caixin.com/2016-01-20/100901518.html）

但是，這樣一些預示着社會風險的觸目驚心的數據，在現實中似乎仍難以驅動國家儘快立法，由政府（並通過國家立法支持社會各方）一起來制定共同承擔兒童生育、撫育的制度。對這樣的狀況作出解釋，需要學者作專門的研究。但我們在這裡不妨作一些基於常識的推斷。首先，「社會風險」具有未來性、不確定性等特點。在中國目前的立法制度和行政決策體制下，如果不是因為自上而下的政績壓力和政治壓力，僅以「未來可能發生的社會風險」，社會力量怎麼能形成驅使「這一屆官員」啟動社會改革的剛性壓力？另外，減少財政壓力通常是政府控制社會福利的普遍動機，而如果一個政府可以不受選舉制、代議制對其財政預算的約束，也缺少規範的財政監督，那麼，政府如何可能主動釋放社會福利資源？

再者，在國家層面缺少統一的福利法規、中央政府不確保相應的財政支付，而國家內部又形成了行政區域間互相區隔的一整套戶籍身份/居住身份制度的情況下，以「國家」為單位的民族繁衍問題不可避免會被懸置。不僅如此，在特定的行政區域內部，特別是在沿海發達地區和大城市內部，人口結構問題、生育率問題等等，也不難由當地政府通過調整相應的社會吸納/社會排斥體制而得以緩解──大城市不僅可以用戶籍身份、居住身份等等來獲得其所需的現成的「人力資源」、「勞動力」，甚至也可以據此完成徵兵指標。在此過程中，包括嬰幼兒撫育責任在內的勞動力再生產問題、人口結構老齡化問題等等，事實上被轉嫁給了「外來人口」的供給地──這種種政策技巧，原是一些發達國家為了緩解他們國內的低生育率壓力、滿足其人力資源需要，而以「國際移民」的方式創製出來的。今天我們的地方政府選擇性地如法炮製，不一而足。

三

這個社會的種種社會問題中，最大的一個問題恰恰是：它還缺乏建構社會問題、解決社會問題的一些基本條件，從權益受損者的申訴到到法律政策的制定，種種難題幾乎存在於每一環節。最簡單的一條：對社會問題的討論和判斷需要以客觀事實為依據，然而數據本身即是社會建構的產物，具有複雜的政治性。就象筆者在本文寫作過程中所經驗的那樣，我們想了解的一些基本社會數據，不是殘缺不全或嚴重滯後，就是隱而不見。現代社會的健康發展需要國家和社會建立健全各種公共的、權威的大型社會數據庫，需要全面公開公共管理信息。

在制度條件之外，不能不提及的另一個問題，是「正當性」原則的被輕視。當人們論證社會問題的嚴重性時，上上下下，關注焦點多半集中於其功能危害性之上。與之相對照，人的價值目標、權利的不可侵犯性、公平原則的落實等等，往往需要附着於各種堂而皇之的民族國家整體目標，才可能被正視。涉及到兒童的權利和福利，孩子們作為獨立個體的平等價值、他們的尊嚴，以及國家和社會對孩子的生存發展應負的責任等等，似乎是可提可不提或擺不上檯面的次等原則。我們知道，在上世紀50——80年代，國家為了動員母親們參加社會勞動，曾要求企業單位建立幼托機構，提供部分育兒服務。其間也有不少父母因工作需要，而將嬰幼兒放到了「全托」機構，甚至將孩子送往異地、由老人隔代撫養或交託親屬代育。種種令親子分離的撫育模式，不僅讓母性受到損害，也讓孩子失去與父母及其家庭一起生活的機會。這一切正是在國家建設需要的名義下被合理化的。90年代以來，單位制逐漸退出人們的日常生活，企業和政府隨之功利地將幼託事業推向市場，這同樣又是以「經濟發展需要」的名義被合理化的。被喻為「祖國花朵」、「民族未來」的孩子，在這個社會一直還未能擺脫被視為整體利益的手段或政府負擔的命運。

孩子的權利/福利狀況，是檢測一個國家文明程度的最基本的標準。如果一個國家連孩子的生存/發展權利和重要利益都不能以制度加以確保，那這個社會的成人世界怎麼可能真正落實基本的人道主義原則、社會公平原則？

在這篇小文的最後，筆者還想提及另一個相關的問題：當一種治理技術被治理者合理化時，在被治理者那兒，它是如何被接受的？聯繫本文的主題，關於今天中國的兒童權利/福利狀況，以及無數家庭的生育/撫育難題，人們是如何面對的？

不錯，中國的父母大多會持續地為子女提供各種生活援助（包括購房支持和育兒幫助等），除了子女確有難處，部分原因是父母希望通過這樣的支持，能介入到子女的家庭生活中去，與子代家庭建立新的親密關係，包括得到代際親情滿足和老後生活介護。這樣的家庭紐帶對於獨生子女一代的父母來說，意義尤其突出。目前的隔代撫養，大部分應該是基於老人與子女雙方的自覺意願。這樣的意願，一方面多少與文化傳統有關，另一方面，恰恰反映了來自國家和社會的對老人生活支持的缺乏。在這期間，治理者一方面在法律制度上將孩子的撫育責任確定為家庭團體的責任（制度上國家只承擔孤殘兒童的撫育責任），同時還在意識教化層面不斷強化傳統的家庭倫理。

福利國家化在東亞各國是否會加速家庭及傳統生活共同體的解體？家庭共同體內的互助關係對於東亞社會意味着什麼？這些問題是近年來韓國、日本等鄰國一直有爭議的複雜議題。無論如何，中國社會目前兒童（以及老人）的低福利狀況，或許確實構成了家庭內互助關係得以持續維持的客觀原因。但是，就像有關兒童生存發展狀況的社會事實所顯示的那樣，這是以忽視兒童利益，特別是農村兒童、貧困兒童以及各種病殘兒童的利益為沉重代價的。同時，這個社會對家庭內互助功能的強制性利用，對親屬間利他主義道德資源的過度榨取等等，也已經成為種種社會矛盾、道德倫理危機的重要原因。

對兒童權益的保護，是「人」的價值、資格、尊嚴等等得以確認的起點。國家、社會與家庭共同承擔兒童的撫育責任，也是當今人類確保自身發展的基本制度。時至今日，中國已經是世界第二大經濟實體，中國在聯合國《兒童權利公約》上簽字也已經二十多年，但願我們的《兒童福利法》能早日出台。

民政部對「關於出台兒童福利法的建議」的答覆
時間：2018-09-21 16:59 來源：民政部門戶網站
民函〔2018〕715號
張海波代表：
您提出的「關於出台兒童福利法的建議」收悉。該建議對於推動我國兒童福利事業發展、更好保障我國兒童權益具有較強的針對性和可行性。經商中央編辦、最高人民法院、人力資源社會保障部，現答覆如下：
兒童是祖國的未來。黨中央、國務院歷來高度重視兒童工作，持續推進兒童福利等各方面工作，兒童福利保障對象從棄嬰拓展到孤兒、艾滋病病毒感染兒童，再到困境兒童，其保障範圍越來越寬；兒童福利保障的內容從資金保障到資金保障與服務保障相結合，再到資金保障、服務保障與權益保障相結合，我國經濟社會發展所取得的成果正越來越多地惠及每一個兒童，兒童的生存權、發展權、參與權和受保護權得到不斷改善。
在兒童福利法治建設方面，我國民法、未成年人保護法、刑法等法律從不同角度搭建了兒童權益保障的基本框架，初步形成了兒童福利法治體系。在兒童福利制度建設方面，國務院先後就孤兒保障工作、困境兒童保障工作、農村留守兒童關愛保護工作印發了一系列文件，建立了孤兒基本生活保障制度、困境兒童保障制度、農村留守兒童關愛保護制度等一系列制度。政府財政對兒童特別是困難兒童等在基本醫療保險繳費方面給予政策傾斜，減輕包括兒童在內的參保人員醫療費用負擔。民政部還持續推進實施了「殘疾孤兒手術康復明天計劃」、「孤兒助學工程」，對全國具有手術適應症的孤兒免費開展手術矯治和康復，資助孤兒完成學業。在兒童權益保障體制機制方面，國務院設有婦女兒童工作委員會，協調和推動政府有關部門執行婦女兒童的各項法律法規和政策措施。民政部社會事務司設有專門處室承擔兒童福利、保護的相關工作，教育部、公安部、衛生健康委、全國婦聯、共青團中央等單位按照各自職責承擔相關未成年人權益保障工作。兒童福利各項工作取得顯著成效，並正在不斷取得新的進展。
但同時我們也認識到，目前我國兒童福利制度尚存在不全面、不系統的問題。在我國經濟社會發展、法治建設取得歷史性成就的背景下，適時啟動兒童福利法的立法工作，明晰兒童福利的內涵、外延，確立兒童福利的發展方向和指導思想，形成系統的、專門的兒童福利法律體系，夯實兒童福利發展的法治基礎，統一規範全國兒童福利工作，健全完善兒童福利工作體制機制，對於進一步健全完善我國兒童福利體系、進一步提升我國兒童福利水平十分必要。
我們將結合自身工作，堅持兒童優先、兒童利益最大化原則，將建議中提出的明確兒童福利管理機構、兒童監護主體及責任、兒童福利案件處理程序、兒童醫療保障制度、兒童福利安置措施、社會力量參與兒童福利的途徑等意見建議融入到我們的本職工作中，在更好維護兒童權益、增進兒童福利的同時，不斷深化對兒童福利立法相關問題的認識和研究，更好夯實兒童福利立法的實踐基礎和理論基礎，適時向有關部門反映兒童福利立法訴求、提出建議，積極推進兒童福利立法進程。
感謝您對民政工作的關心和支持。

支持學人scholar生產更多優質內容，長按二維碼打賞

如有投稿、合作、諮詢等需要，可通過郵箱isixiang@vip.qq.com或微信xrscholar聯繫

重點推薦

浙江大學哲學研修班報名開始|陳嘉映、孫周興、王德峰…10位當代哲學名家講授


arrow
arrow
    全站熱搜
    創作者介紹
    創作者 鑽石舞台 的頭像
    鑽石舞台

    鑽石舞台

    鑽石舞台 發表在 痞客邦 留言(0) 人氣()